II SA/Łd 70/16

Dnia 2 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego S. Ś. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. W.-G. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 400) – powoływanej dalej jako "ustawa o kombatantach" - po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], pozbawiającą S. Ś. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ administracji przytoczył treść art. art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "c" i art. 25 ust. 2 pkt l lit. "a" ustawy o kombatantach, a następnie podkreślił, że S. Ś. posiadał uprawnienia kombatanckie przyznane przez ZBoWiD z tytułu utrwalania władzy ludowej od września 1947r. do grudnia 1948r. W związku z informacjami znajdującymi się w aktach ww. (zapis w deklaracji ZBoWiD, z których wynikało, że ww. osoba pełniła służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego) Szef Urzędu wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej w celu sprawdzenia, z jakimi jednostkami walczył S. Ś., służąc w 4 Brygadzie KBW mp. R. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, opierającego się na kwerendzie akt IPN, a także po wyznaczeniu stronie terminu do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego, opierając się na zebranym materiale dowodowym (w tym odpowiedzi Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 29 września 2015r.) organ stwierdził, że jednostka w której służyła strona w latach 1945-49 brała udział w walkach z organizacjami, mającymi za cel działania wolność i suwerenność Polski m.in. z Zrzeszeniem WiN oraz Narodowymi Siłami Zbrojnymi. Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był specjalną formacją wojskową powołaną w 1945 roku do walki z podziemiem niepodległościowym oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi, a także do zapewnienia porządku publicznego; do 1954 roku podlegał Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1991r. (sygn. akt II UZP 7/91; OSNC APU 1992/10/174) stwierdził zaś, że Korpus Bezpieczeństwa Publicznego wchodził w skład aparatu bezpieczeństwa publicznego. W ocenie organu, usprawiedliwione było zatem stwierdzenie, że S. Ś. zwalczał osoby, stawiające sobie za cel wyzwolenie Polski spod okupacji radzieckiej. Dalej organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 1999r. (sygn. akt V SA 1663/98; Lex nr 49270) wskazał, że służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej i wykonywanie podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej stanowi podstawę do wydania decyzji, pozbawiającej uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2000r. (sygn. akt V SA 423/00; Palestra 2001/7-8/205) wskazał, że z punktu widzenia wymagań, stwarzanych przez ustawę z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach fakt udziału w walkach z podziemiem poakowskim (nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej) powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Nie ma też znaczenia dla utraty uprawnień kombatanckich fakt, iż oddział, w którym służył skarżący, niezależnie od zwalczania poakowskiego podziemia, walczył takie z bandami o kryminalnym charakterze lub z oddziałami UPA. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2005r. (sygn. akt OSK 1126/04; Lex nr 165721) sformułował tezę, że "Zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego należy interpretować rozdzielnie. Oznacza to, że wykazanie osobie zainteresowanej wykonywania tylko zadań operacyjnych (lub tylko zadań śledczych) upoważnia organ do zastosowania przywołanego przepisu i wydania rozstrzygnięcia o pozbawieniu (odmowie przyznania, odmowie przywrócenia) uprawnień kombatanckich.". Ten tok rozumowania został wyrażony nie tylko w przywołanym wyroku, zawierającym niezwykle obszerne uzasadnienie zawierające przegląd poglądów prezentowanych w doktrynie i judykaturze w aspekcie wykładni analizowanego przepisu, lecz również w innych orzeczeniach: wyrok NSA z dnia 25.02.1999r., sygn. akt V SA 1663/98, Lex nr 49270; wyrok NSA z dnia 20.10.2000r., sygn. akt II SA/Gd 1115/99, niepubl; wyrok NSA z dnia 15.06.2000r., sygn. akt II SA/Lu 540/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 9.04.2001r., sygn. akt V SA 2106/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8.11.2000r., sygn. akt V SA 227/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 14.12.2000r., sygn. akt V SA 423/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 24.04.2001 sygn. akt SA/Rz 116/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 24.04.2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1480 /99, niepubl. Zamieszczony w omawianym przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach... spójnik "i" w zwrocie "zadania śledcze i operacyjne" nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne, to znaczy wyliczające. Tym samym trzeba uznać, iż można pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zadania śledcze lub jedynie zadania operacyjne, zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym sama współpraca z organami represji (niezależnie od stosunku prawnego leżącego u podstaw pracy lub współpracy) nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i charakter zatrudnienia w tych organach chodzi (wyrok TK z dnia 15 lutego 1994r.; sygn. akt K 15/93; OTK ZU 1994/1/4). Szef Urzędu dostrzegł, iż w aktach sprawy znajduje się Protokół z przeglądu akt kombatanckich Nr [...]. Analiza treści protokołu każe uznać, że wymieniony Protokół... nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, co wynika również z przepisów Instrukcji Wykonawczej do Regulaminu weryfikacji uprawnień i wydawania zaświadczeń o uprawnieniach kombatanckich. W omawianym dokumencie nie wskazano podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia. Wymieniony Protokół... może być co najwyżej rozpatrywany w kategoriach dokumentu, utrwalającego określoną czynność, przeprowadzoną w toku postępowania. Można również za poglądami doktryny uznać, że dokument ten stanowi tzw. "nieakt" administracyjny, tj. czynność mającą jedynie pewne pozory aktu administracyjnego (decyzji), lecz nie będącej nim. "Nieakt" nie jest w ogóle aktem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania reguły dotyczące aktów wadliwych. "Nieakt" nie może więc być uchylony ani zmieniony, nie można też stwierdzić jego nieważności. Nie wywołuje on żadnych aktów prawnych (Marek Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 301). Podobne stanowisko co do protokołu zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Po 570/11 w sprawie o porównywalnym stanie faktycznym wskazując, że Protokół z przeglądu akt weryfikacyjnych (o podanym nr i dacie) nie zmienia oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. Protokół ten, nie będąc decyzją administracyjną, wskazuje jedynie na zaliczone tytuły i okresy działalności kombatanckiej w zakresie uprawnień przyznanych przez ZBoWiD. Fakt udziału w walkach z niepodległościowym podziemiem, mający miejsce w ramach służby wojskowej w KBW, powoduje utratę uprawnień kombatanckich, uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej i stanowi przeszkodę do nabycia lub zachowania uprawnień kombatanckich z jakiegokolwiek tytułu (tożsamy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.09.2012 II SA/Po 652/12). Następnie organ wskazał, że w piśmie z dnia 3 listopada 2015r. S. Ś. podniósł, iż brał udział jedynie w walkach z UPA. Jednakże w deklaracji członkowskiej [...] z dnia [...] złożonej w ZBoWiD Ś. wskazał, że walczył nie tylko z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii, bowiem od 1948r. do połowy 1949r. brał czynny udział w likwidacji reakcyjnego podziemia Polski Ludowej oraz bandami UPA. Na ostateczną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych skargę do sądu administracyjnego złożył S. Ś. podnosząc, że w okresie od września 1947r. do września 1949r. służył i brał udział w walkach zbrojnych o Rzeczpospolitą Polską. Skarżący dodał, że był, jest i będzie polskim obywatelem, który cierpiał i walczył, aby Polska nie utraciła niepodległości. W związku z powyższym czuje się osobą poszkodowaną, zniszczoną psychicznie i fizycznie. Skarżący dodał ponadto, że czuje się więźniem politycznym i uważa się za ofiarę represji wojennych z tamtejszego okresu. Na tej podstawie skarżący wniósł, o zmianę zaskarżonej decyzji, uwzględniając fakt, że jest osobą w podeszłym wieku, która chce godnie dożyć swych dni, wiedząc, iż słusznie walczył o niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, wobec tego, iż naruszała ona prawo. O ile bowiem można podzielić stanowisko, wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji, zarówno co do kwestii braku wpływu protokołu z przeglądu akt weryfikacyjnych na tok niniejszego postępowania jak i zaliczenia jednostek Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego w skład aparatu bezpieczeństwa publicznego, mieszczącego się poza strukturami Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy o kombatantach, o tyle prosta konkluzja o wykonywaniu zadań operacyjnych, związanych ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej z tej jedynie przyczyny, że jednostka, w której służbę pełnił skarżący prowadziła działania zbrojne skierowane przeciwko podziemiu niepodległościowemu, jest nieuprawiona. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, przychyla się bowiem do tej linii orzeczniczej, która fakt udziału w aparacie represji, ulokowanym poza strukturami Służby Bezpieczeństwa, Urzędu Bezpieczeństwa i Informacji Woskowej, odnosić każe bezpośrednio do działalności określonej osoby, nie zaś wyłącznie formacji, w której pełniła służbę. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2004r., sygn. akt SA/Rz 2624/01, w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2004r., sygn. akt II SA/Po 4376/01 oraz z dnia 12 marca 2008r., sygn. akt IV SA/Po 794/07, we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2004r., sygn. akt II SA/Wr 2584/01, w Opolu z dnia 29 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Op 177/08, w Krakowie z dnia 21 października 2011r., sygn. akt II SA/Kr 843/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący w okresie od września 1947r. do września 1949r. służył w KBW. Przy czym z adnotacji, zamieszczonych w książeczce wojskowej wynika, iż od 20 września 1947r. była to 1 kompania rekrucka; w dniu 21 grudnia 1947r. został zaprzysiężony w IV Brygadzie KBW R. i przydzielony do II baonu 4 kompanii w charakterze strzelca; 17 września 1948r. został natomiast przydzielony do plutonu łączności IV Brygady jako telefonista, zaś od 30 kwietnia 1949r. do daty zwolnienia ze służby – przydzielony do 4 plutonu łączności w tym samym charakterze. Pismo IPN z dnia [...] wskazuje natomiast, że IV Brygada KBW R. w okresie, w którym służbę pełnił skarżący, prowadziła działania zbrojne przeciwko UPA, AK, WiN, NZS oraz ugrupowaniom Reszki, Bandura i Smyrnego (IX-XII 1947); UPA, NZW,NSZ, NOW, bandom rabunkowym i banderowcom (I – XII 1948r.), NZS, NOW, WIN, UPA, ugrupowaniom Pezdy i Kręciwilka oraz bandom rabunkowym (I – IX 1949r.). Jednocześnie z treści wspomnianego pisma wynika, iż w Instytucie nie odnaleziono akt, na podstawie których byłoby możliwe potwierdzenie osobistego udziału S. Ś. w prowadzonych walkach. Powyższe oznacza, że w walkach przeciwko organizacjom oraz osobom, działającym na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 24 ust. 4 lit c ustawy, potwierdzony został jedynie udział IV Brygady KBW, w której służył skarżący, nie zaś samego skarżącego. W świetle zaś oświadczeń S. Ś., kwestia powyższa wymagała szczegółowego wyjaśnienia. Skarżący podnosi bowiem, że w ramach KBW walczył jedynie z jednostkami UPA, kwestionując swój udział z walkach z organizacjami niepodległościowymi. Wbrew stanowisku organu, okoliczności wspomnianej nie podważa sporządzona przezeń w dniu 21 maja 1986r. deklaracja członkowska osoby ubiegającej się o członkostwo w ZBoWiD, bowiem mianem "reakcyjnego podziemia" propaganda Polski Ludowej określała wszystkie ugrupowania stawiające opór sowietyzacji, w tym także ukraińskie UPA i niemiecki Werwolf (por. Wikipedia). Wymagało zatem ustalenia, czy w ramach pełnionej służby skarżący istotnie walczył z organizacjami oraz osobami działającymi na rzecz suwerenności i niepodległości RP, co uzasadniałoby pozbawienie go uprawiań kombatanckich. Poczynione przez organ ustalenia w tym zakresie uznać należy za niewystarczające, naruszające przeto przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prowadząc w konsekwencji do, co najmniej przedwczesnego, zastosowania przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy. Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego w 1947 podzielony został na 4 brygady (w tym m.in. IV w R.) i 10 pułków. Brygada składała się z 2700 żołnierzy i podzielona była na bataliony (baony) i kompanie (informacje dostępne na stronie internetowej Nowa Encyklopedia). Jak wynika z pisma IPN, IV Brygada KBW (składająca się, jak wyżej wskazano, z 2700 żołnierzy) prowadziła walki z szeregiem organizacji i ugrupowań, w tym także organizacjami niepodległościowymi. Nie ustalono wszakże czy dotyczyło to całej brygady (i ewentualnie w jakim okresie), czy tylko niektórych, wchodzących w jej skład jednostek, oraz czy skarżący w związku z tym brał udział w tych walkach. Jednostki KBW operowały natomiast zazwyczaj w pododdziałach liczących 20-50 żołnierzy, stacjonujących w najbardziej zagrożonych przez "reakcję" powiatach; działały doraźnie w zależności od dyspozycji szefów Powiatowych Urzędów Bezpieczeństwa (por. Mieczysław Jaworski : Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego 1945 – 1965, Ministerstwo Obrony Narodowej 1984r.). Wskazać natomiast należy, że do dnia złożenia przysięgi (21 XII 1947r.) skarżący był przydzielony do I kompani rekruckiej KBW, dopiero od 21 grudnia 1947r. służył w II baonie IV kompanii IV Brygady KBW (strzelec), od 17 IX 1948r. zaś w plutonie łączności IV Brygady (telefonista). Możliwe było zatem podjęcie prób ustalenia z jakimi ugrupowaniami walczyły jednostki, w których faktycznie służbę pełnił skarżący, oraz czy wśród tych ugrupowań znajdowały się organizacje i osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Brak takich ustaleń oraz wywodzenie, że sama służba w IV Brygadzie KBW wskazuje na objęcie skarżącego dyspozycją art. 25 ust. 2 pkt 1 lit a w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 4 lit c ustawy, uznać należy za wodę dyskwalifikującą zaskarżoną decyzję. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 i § 21 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015r., poz. 1801) przyznano natomiast wyznaczonemu pełnomocnikowi z urzędu żądane wynagrodzenie, wobec złożonego przezeń oświadczenia, że koszty udzielonej pomocy prawnej nie zostały opłacone nawet w części. Rozpoznając sprawę ponownie, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, zgodnie z wyrażonymi wyżej wskazaniami oraz podejmie rozstrzygnięcie, uwzględniające sformułowane powyżej poglądy prawne. Lp/