II SA/Łd 715/13

Dnia 8 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...], nr [...], orzekającą o przyznaniu S. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W. M. w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 15 stycznia 2013r. do 30 czerwca 2013r. oraz w kwocie 620,00 zł na okres od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 31 grudnia 2016r. W toku postępowania ustalono, iż S. M. od dnia 8 lutego 2011r. do 7 sierpnia 2011r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, a od dnia 8 sierpnia 2011r. do dnia 14 stycznia 2013r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Na tej podstawie organ I instancji uznał, iż będąc zarejestrowaną w Urzędzie Pracy wnioskodawczyni wykazywała chęć i gotowość do podjęcia pracy a wiec niepodejmowanie przez ww. zatrudnienia nie było bezpośrednio związane z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W związku z powyższym organ I instancji, na podstawie art. 104 i art. 130 § 4 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2007r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2007r., nr. 114, poz. 783 ze zm.), decyzją z dnia [...] przyznał S. M. żądane świadczenie od dnia 15 stycznia 2013r., tj. od dnia wyrejestrowania się z Urzędu Pracy jako osoba bezrobotna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. M., wnosząc o przyznanie jej uprawnień do świadczenia pieniężnego poczynając od stycznia 2012 roku, kiedy to złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności córki W.. Wniosek o przyznanie świadczenia S. M. złożyła niezwłocznie po orzeczeniu przez sad rejonowy, że niepełnosprawność córki łączy się z koniecznością sprawowania nad nią nieprzerwanej opieki. Przyznała, że od dnia 8 sierpnia 2011r. do dnia 14 stycznia 2013r. nieprzerwalnie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Przez ten czas nie podejmowała zatrudnienia, o czym świadczyłby fakt wyrejestrowania się z Urzędu Pracy. Niepodejmowanie przez nią pracy było przez ten czas ściśle związane z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Rejestracja w PUP nie była związana z gotowością do podjęcia zatrudnienia, a z możliwością odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Na tej podstawie odwołująca wniosła o wypłacenie jej wyrównania pieniężnego za okres od dnia 31 stycznia 2012r. do dnia 14 stycznia 2013r. w kwocie po 620 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że w dniu 15 stycznia 2013r. S. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką – W. M.. Niepełnosprawność W. istnieje od urodzenia, co wynika z orzeczeń Powiatowego i Wojewódzkiego Zespołów ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia [...] roku zmieniającym orzeczenie WSoN z dnia [...] oraz poprzedzające je orzeczenie z dnia [...] ustalono, iż W. M. wymaga konieczności stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto wnioskodawczyni od dnia 8 lutego 2011r. do 7 sierpnia 2011r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, a od dnia 8 sierpnia 2011r. do dnia 14 stycznia 2013r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Następnie organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż osobę zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osobę bezrobotną uznać należy za osobę nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie jest jednak osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zarejestrowanie jako osoba bezrobotna nie mieści się w powołanej wyżej definicji ustawowej. Dalej Kolegium podniosło, iż z pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 lutego 2013r. wynika, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie może być zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna ( bez względu na to czy ma uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych) lub poszukująca pracy, gdyż w trakcie zarejestrowania w urzędzie pracy osoba świadczy gotowość do podjęcia pracy i trudno twierdzić, ze rezygnuje wówczas z pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W związku z powyższym, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane dopiero od dnia wyrejestrowania się osoby z urzędu pracy. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, że S. M. do dnia 14 stycznia 2013r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, zatem do tego dnia nie spełniała przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Ponadto w dniu 15 stycznia 2013r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką – W. M., a zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami prawa postępowanie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, iż może być przyznane od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła S. M., powołując się na argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W świetle tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego skarga jest uzasadniona. W postępowaniu, poddanym kontroli sądu doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, którego następstwem są wadliwe decyzje. Przedmiotem sporu jest, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką za okres przed złożeniem wniosku o to świadczenie, w związku z orzeczeniem sądu powszechnego, określającym stopień niepełnosprawności, przy czym skarżąca pozostawała wówczas osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku. Świadczenie pielęgnacyjne reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1)matce albo ojcu, 2)opiekunowi faktycznemu dziecka, 3)osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przytoczonego przepisu wprost wynika, że świadczenie przysługuje także osobom, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Zatem dotyczy to także sytuacji, gdy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się dzieckiem. Wśród tej kategorii osób znajdują się również bezrobotni Skoro ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 wyróżnia dwa odrębne stany faktyczne, które stanowią niezależne przesłanki przyznania świadczenia – rezygnację z wykonywanej pracy czy zatrudnienia bądź niepodejmowanie pracy, to organ błędnie powołał art. 3 pkt 22 u.ś.r. dla oceny, czy została spełniona przesłanka niepodejmowania pracy. Wskazany przepis zawiera legalną definicję (to jest przyjętą na potrzeby tej ustawy) pojęcia zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, więc określa drugi ze stanów faktycznych ujętych w art. 17 ust.1, który nie odnosi się do skarżącej. Skarżąca nie odwołuje się bowiem do tego stanu faktycznego – rezygnacji z zatrudnienia, przyznając wprost, ze pozostawała osobą bezrobotną i wiąże swe żądanie z faktem niepodejmowania pracy wskazując, że przyczyną tego jest konieczność sprawowania opieki nad córką. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 17 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim; została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie. Przytoczony przepis enumeratywnie wymienia przesłanki eliminujące z grona osób uprawnionych do spornego świadczenia. Nie ma wśród nich osób bezrobotnych. Gdyby prawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Pominięcie tej kategorii osób oznacza, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna w Urzędzie Pracy może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawi ją statusu bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (tak NSA w wyroku z dnia 24 października 2008 r. I OSK 1758/07). , Reasumując – status osoby bezrobotnej nie przesądza o wykluczeniu spośród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wprawdzie podnosi zarzut, że zarejestrowanie w Powiatowym Urzędzie Pracy oznacza gotowość podjęcia pracy, co wyklucza jednocześnie pozostawanie bez zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W świetle zaprezentowanej wyżej wykładni, wypływającej z orzecznictwa sądów administracyjnych wniosek taki jednak jest nieuprawniony. W świetle dotychczasowego orzecznictwa przez "niepodejmowanie zatrudnienia" należy rozumieć taką osobę, która z jednej strony jest bezrobotna i jest gotowa do podjęcia pracy, ale jednocześnie tej pracy nie podejmuje z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotne jest jedynie, aby niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej służyło opiece nad osobą niepełnosprawną. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym częściowo zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu. Kolejną kwestią wymagająca rozważenia jest zasadność żądania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia 2012 roku, to jest nie od daty złożenia wniosku o świadczenie a od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności córki. Zakończone zostało ono dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia [...] (sygn. Akt [...]), w którym sąd zmienił orzeczenia zespołów do spraw orzekania w ten sposób, że W. M. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dopiero prawomocne ustalenie tej okoliczności przesądza o spełnieniu przesłanki. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego S. M. złożyła w dniu 15 stycznia 2013 roku. Taki stan faktyczny ustawodawca przewidział w art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Skarżąca spełniła warunek złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W jej wypadku orzeczeniem o niepełnosprawności jest prawomocny wyrok sądu rejonowego, w którym ustalono, że córka skarżącej wymaga stałej opieki ze względu na stopień niepełnosprawności. Rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala potencjalnym świadczeniobiorcom uniknąć ujemnych konsekwencji wadliwych orzeczeń organów orzekających o niepełnosprawności. Osoba składająca wniosek o przyznanie świadczenia zobligowana jest bowiem złożyć wniosek z pełną dokumentacją poświadczającą m.in. niepełnosprawność. W przypadku S. M. nie dysponowała ona dokumentacją przed wyrokiem sądu z [...], pomimo złożenia wniosku już w styczniu 2012 roku. Skarżąca winna mieć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym z powodu trwającego postępowania o wydanie orzeczenia nie była w stanie złożyć wniosku z wymaganymi dokumentami, a jej córka cały ten okres wymagała opieki z uwagi na niezdolność do samodzielnej egzystencji. W ocenie sądu fakt, że skarżąca miała status osoby bezrobotnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 24 ust.2a u.ś.r., a więc przyznania świadczenia za okres przed złożeniem wniosku. Skoro jak wywiedziono wyżej status bezrobotnego nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia, nie powinien również stanowić przeszkody do zastosowania szczególnej regulacji art. 24 ust 2a ustawy. Jeżeli, jak wywiedziono wyżej, brak podstaw do wymagania od osoby bezrobotnej, aby wyrejestrowała się z urzędu pracy już z chwilą podjęcia starań o przyznanie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, to również niezasadne byłoby wyłączenie zastosowania szczególnej regulacji art. 24 ust. 2a wobec tej kategorii osób. Gdyby skarżąca w oczekiwaniu na prawidłowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności córki nie była zarejestrowana w PUP, pozbawiona zostałaby ubezpieczenia zdrowotnego, co w jej przypadku, przy tak chorym dziecku byłoby sytuacją bardzo niepożądaną. Tymczasem zarejestrowanie w Urzędzie Pracy umożliwiło skarżącej korzystanie z minimalnego zakresu ubezpieczenia. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, jest bowiem wynikiem wadliwej wykładni art. 17 ust.1 w zw. z art. 17 ust.5 oraz art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na marginesie jedynie należy wskazać Oczywiście świadczenie winno opiewać na kwotę 520 zł, a nie jak żąda skarżąca na kwotę 620 zł, gdyż wyższa kwota obowiązuje dopiero od lipca 2013r. Mając na uwadze powyższe, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien zastosować wykładnię prawa materialnego zawartą w niniejszym uzasadnieniu. a.tp.