II SA/Łd 724/16

Dnia 10 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania E. P. i K. P., uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], znak: [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B. ustalił dla K. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 2 MW włącznie wraz infrastrukturą towarzyszącą, w tym: fundamentem, stacją kontenerową elektroenergetyczną, placem manewrowym, drogą dojazdową, linią energetyczną SN wraz ze światłowodem na działkach nr 16 i 17, obręb [...] K., gm. B. Od powyższej decyzji odwołali się E. P. i K. P. oraz S. A., obawiając się negatywnego oddziaływania turbiny na środowisko oraz wskazując na zbyt małą odległość inwestycji od zabudowy mieszkaniowej. W dniu 8 lipca 2016 r. S. A. wycofał swoje odwołanie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961) - dalej w skrócie "ustawa", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z jej art. 14 ust. 5 postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów k.p.a. i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie). Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Reasumując, charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Zakres tej kontroli jest zatem szeroki - dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Jest to kontrola merytoryczna i kontrola formalna. Dalej Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...], na skutek wniesionych przez strony postępowania odwołań, nie stała się ostateczna do dnia wejścia w życie ustawy, tj. 16 lipca 2016 r. SKO, rozpoznając przedmiotową sprawę w toku postępowania odwoławczego, jest zatem zobowiązane do uwzględnienia nowego stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania. Skoro z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika obowiązek umorzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, kiedy postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, to zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W świetle okoliczności niniejszej sprawy Kolegium nie mogło uwzględnić faktu cofnięcia odwołania od zaskarżonej decyzji przez S. A. Możliwość cofnięcia odwołania ustawodawca przewidział w art. 137 k.p.a. Przepis ten wskazuje, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Uwzględnienie cofnięcia odwołania skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji, której istnienie byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 14 ust. 5 ustawy. Powyższą decyzję K. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia Starostwa Powiatowego w S. z dnia 11 lipca 2016 r. znak [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jednej turbiny wiatrowej o mocy do 1 MW w celu udowodnienia, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 14 ust. 6 in fine ustawy, w myśl którego zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. decyzja o warunkach zabudowy nie utraciła mocy pomimo jej wydania przed wejściem w życie tej ustawy. W ocenie skarżącego decyzja organu odwoławczego narusza jego interes prawny oraz prawo do uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej. Ponadto jest sprzeczna z art. 14 ust. 6 in fine ustawy, ponieważ Kolegium powinno rozpatrzyć odwołanie merytorycznie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 22 listopada 2016 r. skarżący ponownie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia Starostwa Powiatowego w S. z dnia 11 lipca 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, celem wykazania, że zostały spełnione przesłanki z art. 14 ust. 6 ustawy. Na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o rozważenie możliwości skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami poprawnej legislacji i praworządności. Złożył ponadto głos do protokołu, w którego treści powtórzył stanowisko zaprezentowane na rozprawie oraz wskazał, że przepisy ustawy, jak również żaden inny przepis obowiązujący w systemie prawnym nie definiuje czym jest "decyzja WZ". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a." , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. orzekającej o uchyleniu decyzji Wójta Gminy B. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą i umorzeniu postępowania pierwszej instancji wykazała, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 14 ust. 5 ustawy. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z kolei, zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 5 ustawy, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Dla potrzeb sprawy niniejszej wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że z dniem 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Zatem, w świetle przywołanego wyżej art. 14 ust. 5 ustawy, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczęte i niezakończone do dnia 16 lipca 2016 r. ulega umorzeniu. Z taką sytuacją mieliśmy bez wątpienia do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora w dniu 23 lipca 2016 r., a decyzja organu I instancji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy, wobec wniesienia od niej odwołań przez strony postępowania, nie uzyskała przymiotu ostateczności. Wobec tego sprawa dotycząca warunków zabudowy nie została zakończona przed dniem 16 lipca 2016 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z zasadą unormowaną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza w świetle art. 127 § 1 i 2 k.p.a., że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasadą również jest, że na każdym etapie postępowania organy administracyjne zobligowane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Naturalną konsekwencją stosowania zasady praworządności w toku postępowania administracyjnego jest obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji z uwzględnieniem ewentualnych zmian stanu prawnego zachodzących pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji w toku postępowania II - instancyjnego. Dlatego też wobec jednoznacznego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy, Kolegium zobligowane było orzec jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w celu udowodnienia, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 14 ust. 6 in fine ustawy, podkreślić trzeba - wbrew stanowisku autora skargi - że nie można mówić o utracie mocy w przypadku nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Analogicznie w tej kwestii wypowiedział się tutejszy sąd w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 720/16 (Lex nr 2176183). Samo złożenie przez inwestora wniosku o wszczęcie postępowania rodzi po stronie właściwego organu obowiązek jego uruchomienia jako, że jest to postępowanie stricte skargowe, zaś zupełnie inną kwestią pozostaje jego ewentualne zakończenie, które nie byłoby możliwie, dopóki inwestor nie dysponowałby ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Idąc tokiem rozumowania skarżącego dla zastosowania art. 14 ust. 6 in fine ustawy wystarczające byłoby samo formalne wszczęcie postępowania o pozwolenie na budowę przed dniem 16 lipca 2016 r., nawet wówczas, gdy organ nie zdążył jeszcze wydać decyzji o warunkach zabudowy. Taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę w świetle obowiązujących norm prawa. Nietrafny jest także zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący niezdefiniowania w rozważanej ustawie pojęcia "decyzja WZ". W tym zakresie wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że skład orzekający nie stwierdził jakichkolwiek przesłanek do przedstawienia w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o zbadanie zgodności art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami poprawnej legislacji i praworządności. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ds