II SA/Łd 728/17

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi Aeroklubu A w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...], nr [...], o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalonych z wniosku A Sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej o docelowej mocy 2 MW wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, trafostacją, przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym oraz zjazdem z drogi, na terenie ozn. nr ewłd. dz. 62/4, 63/4 i 124 obręb [...]. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i wyjaśniło zasady prowadzenia postępowania w sprawie nieważności aktu administracyjnego. Podkreślono, że działanie organu w trybie o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i różni się zasadniczo od postępowania zwykłego. W postępowaniu w przedmiocie unieważnienia postanowienia organ zajmuje się kwestiami ściśle prawnymi. W tym postępowaniu nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych - uzupełniających ustaleń faktycznych, wobec czego organ opiera się wyłącznie na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania wadliwości tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności postanowienia wymaga szczególnie kwalifikowanego naruszenia prawa. Nie oznacza to każdego, nawet ewidentnego naruszenia prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia sformułowane są wart. 156 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. Stwierdzeniu nieważności podlega m. in. postanowienie, które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ II instancji podkreślił, że w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów. Tak więc spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oceniając, czy w omawianym przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Starosty Kolegium stwierdziło brak istnienia takich przesłanek (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ponadto Kolegium nie dopatrzyło się także zaistnienia pozostałych przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W kwestii zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanego postanowienia z dnia [...], organ II instancji stwierdził, że mając na względzie brak precyzji ww. przepisów, które jednoznacznie i wprost nie wskazywały, jak należy rozumieć "zwarty obszar projektowany", a także z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje tego pojęcia, nie można było stwierdzić nieważności postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu II instancji podnoszona przez stronę skarżącą kwestia powierzchni działek traktowanych jako teren inwestycyjny w części obejmującej użytki rolne klasy III, mogłaby stanowić przeszkodę w uzgodnieni warunków zabudowy w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wobec licznych wątpliwości co do rozumienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy wyeliminowania postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że postanowieniem z dnia [...] Starosta uzgodnił pod względem ochrony gruntów rolnych decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że w niniejszej sprawie zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze gruntu klasy III nie przekracza 0,5 ha, a w rezultacie grunt ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W ocenie organu nie można też upatrywać przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia w okoliczności, że skarżący nie miał możliwości wzięcia udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym powodujące zaistnienie podstawy wznowienia określonej wart. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego wniósł Aeroklub A w P., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, podczas gdy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane w sytuacji braku zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne wymaganej przepisami prawa, przy uwzględnieniu faktu, że teren planowanej inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, przy sporządzeniu uprzednio obowiązującego planu miejscowego gminy W., który utracił ważność z końcem 2003r. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia wydanego w l instancji oraz o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U.2017.1369, dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Skarga nie jest uzasadniona. Kontroli sądu poddane zostały rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. W postępowaniu tym organ bada, czy zaskarżone ostateczne rozstrzygniecie nie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad , wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ przy tym nie prowadzi postepowania dowodowego, kontroluje nie postępowanie, a wydane w trybie zwykłym postanowienie czy decyzję. Aeroklub A wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego z powodu rażącego naruszenia prawa przez Starostę Powiatu [...], a więc powołując się na przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja/postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy tym nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną czy zastosowanie jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści (tak WSA w W-wie w wyroku z dnia 17 maja 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 1945/16, LEX nr 2308294; NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2015r., sygn. akt OSK 352/14 LEX nr 1989953). Skarga zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., iż nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa w postanowieniu Starosty Powiatu [...] z dnia [...], którym Starosta uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej (pojedynczego wiatraka), podczas gdy w ocenie skarżącego Aeroklubu rolniczy charakter miejsca inwestycji sprzeciwia się takiemu uzgodnieniu i możliwości realizacji inwestycji bez określonej ustawą zmiany przeznaczenia terenu. Strona skarżąca zarzut nieważności wywodzi z faktu, że inwestycja – elektrownia wiatrowa – została zaprojektowana na gruntach rolnych klasy III, których łączna powierzchnia wynosi 0,6360 ha. Wobec tego doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust.1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych., która w dacie orzekania przez Starostę wymagała szczególnego trybu wyłączenia spod ochrony i szczególnego trybu zmiany przeznaczenia SKO ustaliło, że inwestycja zrealizowana będzie w całości na działce nr 63/4, której grunty klasy rolnej obejmują 0,49 ha, natomiast docelowo wyłączeniu z produkcji rolnej wyłączony zostanie grunt o powierzchni około 0,39 ha. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanego postanowienia z dnia [...], przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1). Oznacza to, że czasie obowiązywania art. 7 w podanym wyżej brzmieniu nie można było ustalić warunków zabudowy na wskazanych w ww. przepisie gruntach rolnych, jeżeli zwarty obszar projektowany przekraczał powierzchnię 0,5 ha. Istota sporu dotyczy wykładni pojęcia "zwarty obszar projektowany", które nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując na niejednolitą wykładnię powyższego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niezależnie od powołanych przez Aeroklub i organ orzeczeń, skupiając się na orzeczeniach, wydanych w dacie orzekania przez Starostę można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 roku w sprawie II OSK 670/09 (LEX nr 597766). NSA zawarł w nim tezę, że "kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele" NSA zwrócił uwagę, że stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i odwołał się do swoich wcześniejszych orzeczeń - wyroku NSA z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07, niepubl., wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, niepubl.). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 10 listopada 2009 roku II SA/Lu 424/09 (LEX nr 589177) przyjął, że nie każda zabudowa wiąże się z utratą przez działkę charakteru rolnego, bowiem może być na niej nadal prowadzona działalność rolnicza. Z tą tezą co do zasady należy się zgodzić zwłaszcza w przypadku inwestycji takich jak pojedyncze elektrownie wiatrowe, bowiem nie powodują one konieczności zmiany sposobu zagospodarowania poza obszarem posadowienia urządzeń i drogi dojazdowej do tychże. Przytoczone wyżej orzeczenia NSA i WSA w Lublinie łącznie z orzeczeniami powołanymi zarówno przez stronę skarżącą, jak i przez organ potwierdzają tezę, że w dacie uzgadniania projektu decyzji przez Starostę orzecznictwo nie wypracowało jednolitej wykładni art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Można było bronić tezy, że organ winien uwzględnić cały obszar działek ewidencyjnych, jak i tezy, że organ uzgadniający inwestycję z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych uwzględnia, jaki faktycznie obszar zmieni czyli utraci dotychczasowe przeznaczenie rolnicze. Ten drugi z poglądów wydaje się racjonalny w szczególności w przypadku elektrowni wiatrowych, które z reguły zmieniają rolnicze przeznaczenie jedynie tej części gruntu, na której są posadowione. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zasadnie uznało, że brak było jednolitej wykładni art 7 ust.1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dacie uzgadniania przez Starostę Powiatu [...] projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy (6.02.2013 roku). Zatem trafna jest konstatacja Kolegium, że postanowienie Starosty Powiatu [...], poddane kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest dotknięte kwalifikowaną wada rażącego naruszenia prawa Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych. LS