II SA/Łd 734/10

Dnia 26 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 roku sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...] Prezydent Miasta Z. na podstawie art. 58 i art. 59 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. O., odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezydent Miasta wyjaśnił, iż w dniu 5 marca 2010r. Z. O., matka E. O., w jej imieniu złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z załącznikami oraz podanie o przywrócenie terminu do wnioskowania o przyznanie przedmiotowego zasiłku od marca 2009 roku. Przywołując treść art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) organ wskazał, iż w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycie tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Ustosunkowując się do sytuacji faktycznej strony Prezydent podał, iż w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że przedłożone orzeczenie o stopniu niepełnosprawności E. O., opatrzone datą 4 listopada 2009r., odebrała Z. O. w dniu 25 listopada 2009r. Z przywołanych okoliczności organ wywiódł, iż wnioskodawczyni uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, który upłynął w dniu 25 lutego 2010r. Stwierdził następnie, iż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność danej czynności w sytuacji, gdy dany termin jest terminem prawa materialnego, dla którego ustawodawca nie przewidział możliwości jego przywrócenia. Takim właśnie terminem jest termin do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, o którego przywrócenie strona wnosiła. Reasumując, Prezydent Miasta podkreślił, iż nie jest dopuszczalne orzeczenie o przywróceniu uchybionego terminu z uwagi na jego materialnoprawny charakter. W terminie prawem przewidzianym zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. O., wnosząc o jego uchylenie albo zmianę i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od marca 2009 roku. W uzasadnieniu zażalenia strona wyjaśniła, iż uchybienie terminu spowodowane było nasilającym się stanem depresji. Zwróciła uwagę, iż dokumenty do MOPS-u oddane zostały już 3 marca 2010r. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania i argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, którą w pełni podzieliło. Organ odwoławczy podkreślił, iż termin określony w art. 24 ust. 3a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest terminem prawa materialnego, o którego przywróceniu nie może orzekać, a zatem za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. O. - pełnomocnik E. O. - wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...]r.i przyznanie zasiłku począwszy od marca 2009 roku. W uzasadnieniu podniosła, iż w marcu 2009 roku złożyła stosowny wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, zaś postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności zakończyło się w listopadzie 2009 roku. Zdaniem skarżącej podstawy do przyznania zasiłku istniały w chwili pierwotnego złożenia wniosku. Nie było jednak możliwe wcześniejsze jego złożenie, gdyż chora córka schowała orzeczenie. Pomimo to uchybienie terminu jest tylko pięciodniowe i wniosek winien być pozytywnie załatwiony. Skarżąca argumentowała dalej, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i każde środki pieniężne są niezbędne. Kończąc, wniosła o unieważnienie zaskarżonego aktu i ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o pierwotny wniosek i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, który odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zasadza się na prawidłowym wywodzie organu administracji, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu w oparciu o art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Problemem prawnym wymagającym wyjaśnienia jest zatem kwestia charakteru terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w trybie art. 24 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycie tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień strony, matka skarżącej, upoważniona do reprezentowania interesów prawnych córki, stosowne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności odebrała w dniu 25 listopada 2009r., jednakże dopiero w dniu 5 marca 2010r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Ustalenie charakteru terminu, o którego przywrócenie wnosiła strona, jest o tyle istotne, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i judykatury o przywróceniu terminu można orzec wyłącznie w stosunku do terminów procesowych. Na gruncie prawa administracyjnego wyróżnić można bowiem dwa rodzaje terminów, są to terminy materialne i terminy procesowe. Terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminy procesowe określają natomiast okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Przepisy prawa administracyjnego nie określają jednoznacznie, które terminy są terminami prawa materialnego, a które terminami procesowymi. Oznacza to, iż w każdej jednostkowej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania charakteru prawnego terminu zastrzeżonego przez prawo. Z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia można wskazać poprzez zbadanie skutków naruszenia takiego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje bowiem skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (vide A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564). Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w przypadku zaistnienia przesłanek sformułowanych w przepisach art. 58 i art. 59 k.p.a. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela wykształcone przez judykaturę stanowisko, iż w sytuacji, gdy skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego; konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, termin ten może być przywrócony tylko i wyłącznie przepisem ustawy (por. wyrok WSA z dnia 24 września 2008r., IV SA/Wr 225/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 566252). Analizując charakter terminu, określonego w art. 24 ust. 3a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż termin ten jest terminem prawa materialnego. Użyte przez ustawodawcę w art. 24 ust. 3a w/w ustawy wyrażenie "prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności" jest terminem prawa materialnego, dla którego kontynuacji wymagane jest ponowne orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności z tej samej przyczyny niepełnosprawności. Użyty w tym przepisie zwrot "złożenie wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego" należy rozumieć jako czynność procesową, warunkującą wypłatę świadczenia rodzinnego z tytułu kontynuacji prawa do tego świadczenia za cały okres tej niepełnosprawności (wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2006r., II SA/Rz 802/06, dostępny na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchybienie tegoż terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności i ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Prawo, wynikające z przywołanej normy prawnej, może być realizowane tylko we wskazanym terminie i po jego upływie staje się bezskuteczne. Jednocześnie brak przepisu szczególnego, który dopuszczałby orzeczenie w przedmiocie jego przywrócenia. Reasumując czynione wywody, sąd w pełni podziela stanowisko organów administracji, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o przywróceniu uchybionego terminu w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a. z uwagi na jego materialnoprawny charakter. Jednocześnie, z uwagi na niedopuszczalność przywrócenia takiego terminu rozpoznawanie wniosku o jego przywrócenie jest bezprzedmiotowe, z tym, że organ administracji - wobec treści art. 126 k.p.a. - niewątpliwie nie może wydać incydentalnego postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie rozpoznania tego rodzaju wniosku, gdyż art. 105 k.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania. Prawidłowe i racjonalne działanie organu w takim przypadku winno prowadzić do wydania orzeczenia w przedmiocie zgłoszonego żądania strony i rozstrzygać je negatywnie z uwagi na niezachowanie terminu warunkującego skuteczność dochodzenia danego żądania obwarowanego terminem (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007r., II OSK 1520/06, niepubl., dostępny w Lex nr 351309). Na marginesie wyjaśnić należy, mając na uwadze merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. o przyznaniu stronie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 marca 2010r. do dnia 31 marca 2012r., wydana po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 5 marca 2010r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. Wydanie merytorycznej decyzji będącej odpowiedzią na wniosek strony oznacza, iż wszelkie zarzuty formułowane przez skarżącą, a dotyczące zasadności i poprawności przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, powinny być zgłaszane w zakończonym już postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowych decyzji, ewentualnie we wszczętym w tym zakresie postępowaniu sądowym. Niniejsza kontrola sądowoadministracyjna dotyczy wyłącznie zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia uchybionego terminu i nie obejmuje badania zasadności decyzji orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze ochronę i zabezpieczenie interesów skarżącej podkreślić trzeba kwestię najistotniejszą, iż wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został pozytywnie rozpatrzony i skarżąca otrzymała należne jej świadczenie, chociaż nie od daty zgłoszonej w żądaniu. Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ar