II SA/Łd 740/16

Dnia 9 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 roku sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z nakazem rozbiórki pylonów żelbetonowych oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji A na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r . Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 33 § 1, art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 599, powoływanej dalej jako: ustawa) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB w W. nakazał Fundacji A rozbiórkę obiektu małej architektury – dwóch pylonów żelbetowych pod tablice informacyjne, zrealizowanych na działce nr 95 w W. W dniu 28 października 2015 r. zawiadomiono strony postępowania o terminie oględzin celem sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji ostatecznej. Po stwierdzeniu w dniu 19 listopada 2015 r., iż obowiązek nie został wykonany, w dniu 2 grudnia 2015 r. wystosowano upomnienie, doręczone pełnomocnikowi Fundacji. W dniu [...] maja 2016 r. wystawiony został tytuł wykonawczy w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, wynikającego z przywołanej decyzji. W dniu 2 czerwca 2016 r. strona zgłosiła zarzuty, wskazując na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Postanowieniem z dnia [...] PINB w W. odrzucił zarzuty Fundacji A. Organ I instancji stwierdził, iż zgłoszone zarzuty nie znajdują uzasadnienia, gdyż upomnienie zostało doręczone pełnomocnikowi Fundacji. Niewłaściwy jest też zarzut niewykonalności obowiązku, sprowadzający się do polemiki z ustaleniami postępowania, zawartymi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., która była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W terminie prawem przewidzianym zażalenie złożył pełnomocnik Fundacji A, zarzucając naruszenie art. 34 § 4 w związku z art. 33 § 1 pkt 5 i 7 ustawy poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego mimo, iż w okolicznościach sprawy wierzyciel nie spełnił wymogu doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 ustawy. Nadto nałożono obowiązek o charakterze niepieniężnym, który nie jest obiektywnie wykonalny. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W argumentacji zażalenia wywiódł, jak w zarzutach, iż w okolicznościach sprawy na wskazanej przez organ działce nie znajdują się obiekty małej architektury w postaci pylonów, zatem niewątpliwie nie można ich usunąć. Inwestor ustawił bowiem dwa postumenty, stanowiące odmienną formę architektoniczną. Nadto, nie sposób podzielić oceny organu, iż udzielone przez stronę pełnomocnictwo zachowuje ważność po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy, upomnienie przesyła organ mający status wierzyciela i jest to czynność wykonywana już po wydaniu decyzji i jej uprawomocnieniu, więc po zakończeniu postępowania, w którym udzielone zostało pełnomocnictwo. Co za tym, upomnienie winno zostać doręczone inwestorowi jako zobowiązanemu. Umocowanie udzielone dotychczasowemu pełnomocnikowi zostało złożone i dotyczyło postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie rozciągało się na czynności organu wykonywane po zakończeniu toczącego się postępowania, a taką czynnością jest doręczenie upomnienia. Reasumując strona wniosła o uwzględnienie zarzutów i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy, podzielając ocenę i argumenty organu I instancji utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]. Organ II instancji przytaczając przepisy, dotyczące umocowania pełnomocnika do reprezentowania strony w toku postępowania administracyjnego stwierdził, iż jest zobowiązany do doręczania pism pełnomocnikowi strony, poczynając od chwili powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika. Pismo nie zostanie prawidłowo doręczone i w konsekwencji nie nastąpią prawne skutki doręczenia pism, jeżeli nie zostało no doręczone pełnomocnikowi strony, nawet jeżeli zostało doręczone stronie. Co istotne, uprzednio złożony dokument pełnomocnictwa, do akt sprawy zakończonej decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., obowiązuje w postępowaniu zmierzającym do wyegzekwowania obowiązku ujętego w tym akcie, co wprost wynika z art. 91 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego. Zgodnie z nim pełnomocnictwo procesowe obejmuje, z samego prawa, umocowanie do wszelkich czynności dotyczących zabezpieczenia i egzekucji. Nadto, skoro przepis art. 18 ustawy stanowi podstawę do stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów k.p.a. w zakresie ustanowienia pełnomocnika i doręczenia mu pism zgodnie z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a., to organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem, wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Dalej, wskazując na przepis art. 33 ustawy, w którym ustawodawca wymienił podstawy zarzutów stwierdził, iż żadna z nich nie wystąpiła. Argumentacja o niewykonalności obowiązku, określonego decyzją ostateczną sprowadza się do polemiki co do merytorycznej poprawności tej decyzji a w tym zakresie organ nie jest uprawniony, ani zobowiązany do takiej oceny. Decyzja, z której wynika obowiązek rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna, czyli wymagalna. Tym samym organ egzekucyjny jest związany tą decyzją i zobligowany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jej wykonania. Tym bardziej, iż WSA w Łodzi, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. prawomocnie przesadził, iż mamy do czynienia w sprawie z wykonanymi w warunkach samowoli budowlanej tj. bez uprzedniego dokonania zgłoszenia we właściwym organie obiektami małej architektury. Fundacja A, zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pełnomocnik strony zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji mimo, iż pełnomocnictwo udzielone adwokat E. N. zostało udzielone do konkretnej sprawy, zakończonej ostateczną decyzją i przestało wiązać z momentem prawomocnego zakończenia postępowania. Nadto zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 32 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowania skutkujące utrzymaniem w mocy aktu organu I instancji mimo, iż odebranie upomnienia do wykonania obowiązku poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest czynnością wymagającą osobistego działania zobowiązanego; - art. 91 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo, iż ustawa o postepowaniu egzekucyjnym wyraźnie stanowi o odpowiednim stosowaniu jednie przepisów k.p.a., a kodeks k.p.a. nie zawiera odesłania do przepisów k.p.c., co skutkowało przyjęciem, iż pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu "rozpoznawczym" rozciąga się na czynności związane z postępowaniem egzekucyjnym; - art. 26 § 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż postępowanie egzekucyjne wszczynane jest z momentem doręczenia upomnienia do wykonania obowiązku, a nie jak stanowi przepis z momentem doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego; - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 33 § 1 pkt 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie mimo, iż wykonanie obowiązku nałożonego na zobowiązanego jest obiektywnie niemożliwe. Wskazując na zasadność powyższych naruszeń pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Na wstępie podnieść należy, iż przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zarzutów wniesionych przez stronę skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym. Przepis art. 33 u.p.e.a. przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu może być tylko: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa wart. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie, zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 ust. 5) oraz brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 ust. 7). Obie wskazane wyżej przesłanki powołane zostały przez stronę skarżącą jako podstawa zgłoszonego zarzutu. Uzasadnienie konkluzji o niewykonalności obowiązku sprowadza się przy tym w istocie, na co trafnie zwróciły uwagę organu obu instancji, do kwestionowania prawidłowości decyzji, będącej przedmiotem egzekucji, co z oczywistych względów nie jest dopuszczalne w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny nie jest władny badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Kwestia nazewnictwa obiektów, podlagających rozbiórce (pylonów czy postumentów), pozostaje przy tym bez znaczenia w sytuacji, gdy jest niewątpliwe, iż podlegające rozbiórce obiekty (pylony, określane przez skarżącą mianem postumentów) wciąż na terenie inwestycji istnieją. Osobnym zagadnieniem pozostaje natomiast ocena prawidłowości doręczenia skarżącej upomnienia, w związku ze skierowaniem go imiennie do pełnomocnika Fundacji, reprezentującego ją w postępowaniu rozpoznawczym. Faktem jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy co do możliwości doręczenia upomnienia pełnomocnikowi strony. Według jednego, możliwość ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym jest ograniczona i nie obejmuje możliwości doręczenia do rąk pełnomocnika upomnienia, albowiem wezwanie to powinno być skierowane do zobowiązanego, gdyż jest to czynność relacji wierzyciel-zobowiązany. Nadto upomnienie poprzedza tok postępowania egzekucyjnego, a zatem nie jest możliwe w ogóle na tym etapie ustanowienie jakiegokolwiek pełnomocnika (porównaj np.: wyrok NSA z dn. 11.05.2007r., sygn. akt II FSK 365/06, LEX nr 338440 czy wyrok NSA z dn. 23.12.2008 r., sygn. akt II FSK 1483/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ). Zaś drugi z poglądów wskazuje, że skoro zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym ustanowił pełnomocnika, to na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi. Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działała za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (porównaj np.: wyrok NSA z dn. 30.07.2008 r., sygn. akt I OSK 1199/07, LEX nr 513142, wyrok NSA z dn. 11.09.2007 r., sygn. akt II FSK 991/06, LEX nr 440657, wyrok NSA z dn. 11.09.2007, sygn. akt II FSK 990/06, LEX nr 440661). W rozpoznawanej sprawie nie jest wszakże konieczne opowiadanie się za którymkolwiek z powyższych poglądów, bowiem adw. E. N., będąca pełnomocnikiem Fundacji w postępowaniu zakończonym wydaniem egzekwowanej decyzji, jest jednocześnie członkiem zarządu skarżącej Fundacji, uprawnionym do jej samodzielnej reprezentacji (por. odpis z KRS k.10), dodatkowo zaś siedziba jej Kancelarii, pod który dokonywane były doręczenia (w tym również upomnienia) mieści się pod tym samym adresem, co siedziba Fundacji. Twierdzenie zatem, że Fundacji nie zostało doręczone upomnienie, bowiem skierowane zostało ono do pełnomocnika, reprezentującego ją jedynie w toku postępowania rozpoznawczego, uznać należy za nadużycie. Upomnienie dotarło bowiem do rąk osoby, wchodzącej w skład organu zobowiązanego, co pozwala zasadnie wnioskować o prawidłowości owego doręczenia. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, a także nie znajdując przesłanek do uznania, iż postanowienie to wydane zostało z mającym co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. m.m.