II SA/Łd 742/19

Dnia 19 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wstrzymania użytkowania terenu, a także przywrócenia jego poprzedniego sposobu zagospodarowania i umorzenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej D. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. D. B. zwróciła się do Wójta Gminy Z., pismem z 12 grudnia 2018 r., o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania terenu działki nr 113/3 w miejscowości B., gm. Z. i nakazanie jej właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), bądź spowodowanie wstrzymania użytkowania terenu do czasu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła między innymi, że w listopadzie 2017 r. na działce nr 113/3, sąsiadującej z jej nieruchomością, rozpoczęto hodowlę trzody chlewnej (ok. 100 szt.), co stanowiło nowy sposób gospodarowania nie tylko tej działki, ale również całej wsi. Wprawdzie jeszcze w latach osiemdziesiątych XX w. spółdzielnia rolnicza raz w tygodniu, a czasem co drugi tydzień, prowadziła na tamtym terenie skup zwierząt gospodarskich, jednak po jej bankructwie, od 1992 r. nieruchomość nie była zagospodarowana. Obecnie jeden z budynków został przeznaczony do stałej hodowli, zaś teren przyległy służy za składowisko obornika. W przekonaniu wnioskodawczyni zmiana zagospodarowania przedmiotowej działki wyczerpuje znamiona art. 59 ust. 1–2 u.p.z.p. Z kolei w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewidziane są dwa instrumenty, którymi Wójt może posłużyć się w celu wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem. Wójt Gminy Z., decyzją z [...] marca 2019 r., umorzył postępowanie w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją z [...] r. Wójt Gminy Z. ponownie umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał między innymi, że kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest objęta dyspozycją art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Wójt nie ma zatem prawnych możliwości podejmowania działań związanych z potencjalną zmianą sposobu użytkowania budynku. Odnosząc się do kwestii zagospodarowania samej działki organ pierwszej instancji wskazał, że w czasie wizji lokalnej, przeprowadzonej w toku postępowania, stwierdzono, że obornik został usunięty z terenu działki, a teren uprzątnięto i wyrównano. Ponieważ nie stwierdzono na nieruchomości pryzmy obornika, organ doszedł do przekonania, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania terenu, a prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od tej decyzji D. B. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wskazała między innymi, że fakt uprzątnięcia działki nie oznacza jeszcze, że obornik nie jest tam w ogóle składowany. Hodowla na tym terenie nadal jest prowadzona, a zatem pojawia się również obornik, który jest cyklicznie usuwany (dwa razy do roku). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r., na podstawie między innymi art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p.: I. uchyliło zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie dotyczące składowania obornika na ww. działce nr 113/3 i odmówiło nałożenia obowiązku: 1) wstrzymania użytkowania terenu i wyznaczenia właścicielowi nieruchomości terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, 2) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, II. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części, umarzającej postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynków posadowionych na ww. nieruchomości. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło przede wszystkim stanowisko Wójta co do braku jego kompetencji do prowadzenia postępowania w kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku, znajdującego się na działce nr 113/3. Kompetencje takie posiadał organ nadzoru budowlanego, na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: u.p.b.). Ze zgromadzonych w toku postępowania informacji wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył, decyzją z [...] r., postępowanie dotyczące legalności użytkowania budynku chlewni, znajdującego się na ww. nieruchomości. Wspomniana decyzja oznaczała — zdaniem Kolegium — że organ nadzoru budowlanego nie stwierdził samowolnej zmiany użytkowania tego obiektu. Przechodząc do kwestii zmiany sposobu użytkowania terenu działki nr 113/3, Kolegium uznało rozstrzygnięcie Wójta za wadliwe. Zdaniem organu odwoławczego Wójt powinien merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżącej w tym zakresie, w kontekście uregulowań wynikających z art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i wydać decyzję na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie zaś umarzać postępowanie. Brak okoliczności wskazujących na zmianę sposobu użytkowania terenu, nie świadczył o bezprzedmiotowości postępowania, ale o braku podstaw do nałożenia sankcji przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez D.B., która wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 59 u.p.z.p. oraz przepisów k.p.a. dotyczących postępowania, w szczególności wszystkich zasad rządzących procedurą administracyjną oraz przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca przede wszystkim wskazała na naruszenie art. 77 k.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej. Organy, dokonując ustaleń co do sposobu zagospodarowania działki 113/3, bezzasadnie — zdaniem strony — poprzestały na zeznaniach właściciela tej nieruchomości, całkowicie pomijając załączone do sprawy pisemne oświadczenia mieszkańców wsi, potwierdzające, że na terenie tej nieruchomości od lat czterdziestych XX w. nie prowadzono żadnej hodowli. Na zakres ustaleń organów miała wpływ nieuprawniona redefinicja przedmiotu wniosku skarżącej. Organy podzieliły go na kwestię budowlaną oraz kwestię obornika i w ten sposób z obszaru ich zainteresowania wyparta została kwestia samej hodowli, której nie da się ukryć, pozostała zaś kwestia obornika, który można uprzątnąć przed przeprowadzeniem wizji lokalnej. Organy prowadzące postępowanie pominęły oczywisty fakt, że hodowla nie może być prowadzona bez odpowiedniego zaplecza, w tym między innymi bez miejsca dla składowania obornika. Stąd błędem było wyłączenie z ustaleń organów kwestii prowadzenia samej hodowli. Organy nie uwzględniły dalej treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. (uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z 30 stycznia 2015 r.), w którym działka 113/3 (podobnie jak działki sąsiednie) została oznaczona symbolem ZR - Tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, na którym dopuszczono zagospodarowanie o uciążliwości ograniczonej do granic działki. Ustalenia Studium nie mają wprawdzie bezpośredniej mocy wiążącej, są jednak oficjalnym dokumentem gminy. Istotą zmiany sposobu wykorzystywania terenu działki 113/3 było zaprowadzenie w miejscu dotąd niewykorzystywanym gospodarczo, hodowli trzody chlewnej. Działalność ta radykalnie oddziałuje na tereny sąsiednie. Oznacza to po pierwsze, że wspomniana działalność powinna spełniać wymagania różnych dziedzin prawa. Organy administracji powoływały się w szczególności na umorzenie postępowania w zakresie legalności użytkowania budynku chlewni przez Państwowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P., pomijając jednak, że postępowanie to było w toku. Po drugie organy powinny uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes strony. Działania właściciela działki nr 113/3 wpływały niekorzystnie na wszystkich mieszkańców wsi, co zostało wyartykułowane w proteście mieszkańców skierowanym do Wójta Gminy. Wspomniana nieruchomość — wbrew temu co twierdziły organy administracji — była zlokalizowana nie na terenach wiejskich, zdominowanych przez zabudowę zagrodową, ale na terenie zdominowanym przez zabudowę mieszkalną i rekreacyjną. Tworzenie w takich warunkach dużych obiektów inwentarskich było, zdaniem strony, sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania załączono do akt sprawy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2019 r., którym inspektor wstrzymał użytkowanie budynku chlewni znajdującego się na działce nr 113/3 oraz nałożył na właścicieli nieruchomości, obowiązek przedstawienia w terminie do 30 marca 2020 r. szeregu dokumentów, to jest: - opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiedniej nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; - zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W uzasadnieniu postanowienia PINB stwierdził między innymi, że 15 października 2019 r. przeprowadzono oględziny chlewni, podczas których nie stwierdzono śladów wykonywania robót budowlanych oraz że w tym czasie w chlewni znajdowało się 29 świń. Organ odwołał się dalej do oświadczeń mieszkańców wsi oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. i przyjął, że w czasie, gdy właścicielem nieruchomości była Gminna Spółdzielnia A Z., posadowiony na niej budynek był wykorzystywany do skupu świń (tzw. buchta), a zwierzęta były tam przetrzymywane przez krótki czas. Na tej podstawie PINB doszedł do wniosku, że w chwili gdy w ww. budynku zaczęto hodować trzodę chlewną, nastąpiła zmiana warunków higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska, a zatem doszło do zmiany pierwotnej funkcji budynku, z naruszeniem art. 71 ust. 1 u.p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 59 u.p.z.p. Przepis ten w ust. 1 wprowadza obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, o czym stanowi ust. 2. W ust. 3 wskazano natomiast rozstrzygnięcia, jakie może wydać wójt, burmistrz albo prezydent, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Są to skierowane do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nakazy: 1) wstrzymania użytkowania terenu, z wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1485/07, art. 59 ust. 2 ma zastosowanie do dwóch kategorii zmian zagospodarowania terenu. Po pierwsze, do takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, po drugie zaś do takiej, która nie dość, że nie wymaga pozwolenia na budowę, ale dodatkowo jest zmianą tymczasową, jednorazową, a przy tym trwającą do roku. W ocenie NSA przepis ten odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. Niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które, jak się wydaje, nie dają podstaw do ograniczenia stosowania tego przepisu wyłącznie do owej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przemawia za szerokim stosowaniem tego przepisu. Wobec tego nawet w sytuacji, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą mieć możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany zagospodarowania. Ten kierunek wykładni zyskał powszechną aprobatę, wyrażany był również m.in. w wyroku NSA z 3 września 2015 r., II OSK 49/14, w którym Sąd przyjął, że nagromadzenie hałd ziemi należy do tego rodzaju robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale z uwagi na to, że zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, mieszczą się w dyspozycji art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Zmianą zagospodarowania terenu jest nie tylko przeznaczenie terenu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania. Organ powinien zatem ustalić, czy rzeczywiście doszło do zmiany zagospodarowania terenu. W obecnie rozpatrywanej sprawie organy miały, jak się wydaje, wystarczające przesłanki, by stwierdzić taką zmianę. Organy nie podjęły jednak wystarczających działań w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy zauważyć, że poza skarżącą także inni mieszkańcy wsi mieli deklarować, że na działce nr 113/3 jej właściciele zaczęli prowadzić hodowlę trzody chlewnej. To że hodowla ta jest prowadzona z wykorzystaniem istniejącego na nieruchomości obiektu budowlanego (chlewni) nie oznacza, że działalność jest ograniczona wyłącznie do tego obiektu. Słusznie też podnosi skarżąca, że działalność tego rodzaju musi generować zanieczyszczenia, odpady, także takie które są składowane poza chlewnią. Dlatego pierwszą rzeczą, którą należało w niniejszej sprawie ustalić, to jest to w jaki sposób chlewnia jest wykorzystywana i czy właściciele nieruchomości nie wykorzystują jej w sposób wykraczający poza dotychczasowe przeznaczenie. Rację ma Kolegium, gdy twierdzi, że kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego. Ustalenia te mają jednak zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia również w zakresie zmiany sposobu użytkowania gruntu. Skoro — jak twierdzi skarżąca — obecni właściciele działki nr 113/3 rozpoczęli intensywny, stacjonarny chów trzody chlewnej, przy czym ilość sztuk wskazuje na prowadzenie działalności hodowlanej nie tylko na własną rzecz, ale obliczonej na sprzedaż zwierząt, tego rodzaju działalność może mieć znaczenie dla zagospodarowania całej nieruchomości, także wtedy, gdy nie naruszono prawa budowlanego. Stąd też organy administracji powinny w niniejszej sprawie przede wszystkim dokonać wyczerpujących ustaleń w tym zakresie. Kolegium słusznie odwołało się do ustaleń organów nadzoru budowlanego. Skoro bowiem organy te prowadziły własne postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania położonego na terenie ww. działki obiektu chlewni, ustalenia podjęte przez nie, mogły być przydatne również dla tego postępowania. Kolegium powołało się jednak tylko na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] r., którą umorzył postępowanie dotyczące legalności użytkowania ww. budynku. Tymczasem postępowanie to nie zakończyło się na powołanej decyzji, ale miało swój ciąg dalszy. Z treści przedłożonego do akt sądowych postanowienia tego samego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. wynika, że wspomniana wyżej decyzja o umorzeniu postępowania została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w ponownym postępowaniu PINB ustalił między innymi, że gdy właścicielem nieruchomości była Gminna Spółdzielnia A Z. budynek położony na działce nr 113/3 był wykorzystywany do skupu świń (tzw. buchta), a zwierzęta były tam przetrzymywane przez krótki czas. W chwili gdy w budynku tym zaczęto hodować trzodę chlewną (pod koniec 2017 r.), nastąpiła zmiana warunków higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska. W tej sytuacji PINB uznał, że doszło do zmiany pierwotnej funkcji budynku, mimo że inwestor nie dokonał, stosownie do treści art. 71 ust. 2 u.p.b., zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Procedura postępowania w razie stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, została przewidziana w art. 71a u.p.b., zgodnie z którym powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Takie właśnie postanowienie zostało wydane przez PINB [...]. W rozpatrywanej sprawie organy administracji ograniczyły swoje ustalenia faktyczne wyłącznie do decyzji PINB z [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności użytkowania ww. chlewni oraz do wizji lokalnej, w czasie której nie stwierdzono śladów obornika na terenie działki nr 113/3. W ocenie sądu ustalenia te, w kontekście stanowczych i jednoznacznych oświadczeń skarżącej, mieszkańców wsi B. oraz treści ww. postanowienia PINB z [...] grudnia 2019 r., są daleko niewystarczające. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że przez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, organy dopuściły się naruszenia określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i realizującej tą zasadę szeregu przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Na koniec rację należy również przyznać skarżącej, że wniosku inicjującego to postępowanie było jedynie wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie zaś kwestia zmiany sposobu użytkowania budynku chlewni. Rozstrzyganie w tym ostatnim zakresie wykraczało poza wniosek strony. W ponownym postępowaniu organy administracji zobowiązane będą ustalić należycie stan faktyczny sprawy, a w szczególności czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, wymagającej ustalenia warunków zabudowy. W sytuacji gdy organy ustalą, że zmiana zagospodarowania ternu nie wymagała pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.), organy będą zobowiązane ustalić rozmiary hodowli prowadzonej na działce nr 113/3 oraz jej wpływ na zagospodarowanie działki, mając na względzie, że nawet ustalenie, że znajdujący się na działce nr 113/3 budynek nie zmienił pierwotnej funkcji, niezwalania organów prowadzących postępowanie od oceny potrzeby zastosowania instrumentów przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w oparciu art. 200 p.p.s.a. dc