II SA/Łd 742/22

Dnia 22 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lipca 2022 roku nr SKO.4114.295.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 kwietnia 2022 roku, nr SOCII.5111.034892.2022.239921.000001.2022. dc Decyzją z dnia 13 lipca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 615), zwanej u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 kwietnia 2022r. odmawiającą przyznania M. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. Z. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia ze względu na moment powstania niepełnosprawności A. Z. (art. 17 ust. 1 b) u.ś.r.) oraz ustalone prawo do emerytury M. Z. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w kwestii warunku związanego z datą powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki Kolegium podniosło, że choć co do zasady zgadza się z poglądem wyrażonym przez organ I instancji, iż w przedmiotowej sprawie, data powstania niepełnosprawności - uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, tak jednocześnie stoi na stanowisku, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego należy również uwzględnić ugruntowane na tym tle dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt TK 38/13, zgodnie z którym w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała powyżej kryterium momentu powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 b u.ś.r.) oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Natomiast w zakresie ustalonego prawa do emerytury M. Z. Kolegium wezwało skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że skutecznie zawiesiła emeryturę i nie pobiera obecnie świadczenia emerytalnego z ZUS. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca wyraziła warunkową zgodę poprzez złożenie oświadczenia, iż może podpisać zobowiązanie, że z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego natychmiast zrezygnuje z emerytury. W ocenie organu odwoławczego, powyższe oświadczenie nie stanowi realizacji skutecznego wyboru jednego ze świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Zdaniem Kolegium, wybór nie został zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tj. Dz. U. z 2021r. poz. 291 - co uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. Z., nie zgadzając się z decyzją organu II instancji. Skarżąca podniosła, że jeżeli kryteria, które spełnia są niewystarczające do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to wnioskuje o wypłacenie różnicy między pobieraną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Skarżąca dodała, że jej mąż A. Z. wymaga całodobowej opieki. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyżej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, organy dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Należy jednak mieć również na uwadze przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Uzasadniając decyzję podjętą na ww. podstawie prawnej Kolegium stwierdziło, że brak rezygnacji z pobieranej emerytury stanowi w konsekwencji przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie zwróciło uwagę, że wzywało skarżącą pismem z dnia 21 czerwca 2022r. do złożenia dokumentu potwierdzającego, że skutecznie zawiesiła prawo do świadczenia emerytalnego i nie pobiera go obecnie. W odpowiedzi skarżąca złożyła oświadczenie, że zobowiązuje się do rezygnacji z emerytury z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze kolizję pobieranego świadczenia emerytalnego z ubieganym się świadczeniem pielęgnacyjnym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną Sąd wskazuje, iż podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd stanowiący, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021r., sygn. akt I OSK 253/21, LEX nr 3194913). Jednocześnie należy przyjąć, aprobując pogląd prezentowany w orzecznictwie, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2021r., sygn. akt I OSK 1004/20, LEX nr 3268931). Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania wybranego przez nią świadczenia, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia przez organy administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia (wyrok NSA z dnia 17 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1194/21, LEX nr 3332885). Wspomniany przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącego i tej osoby wymagającej opieki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym oraz nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analizy zaistnienia w sprawie tych przesłanek organ powinien dokonać w pierwszej kolejności, a więc zanim wezwie do wyboru jednego ze świadczeń. Podkreślić przy tym należy, iż organ winien zbadać również, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką. Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że skarżąca winna otrzymać informację o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia od przedstawienie decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, wtedy gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury. Tymczasem w sprawie nie dokonano oceny występowania wszystkich przesłanek z art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. warunkujących przyznanie świadczenia. Organ II instancji bez wspomnianej analizy wystąpił do skarżącej o złożenie dokumentu potwierdzającego, że skutecznie zawiesiła prawo do świadczenia emerytalnego. Skarżąca nie została zatem poinformowana o tym, czy spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia, organ II instancji poinformował tylko o konieczności złożenia ww. dokumentu, a nie przedstawił natomiast skarżącej informacji na temat spełnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślić należy, że dopiero osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wyraża wolę otrzymania tego świadczenia, a pobiera emeryturę, winna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację – w tej sprawę – z emerytury. Jednak, aby możliwe było rozważenie tej kwestii rezygnacji, w pierwszej kolejności organ powinien przeanalizować, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest dopuszczalne, że skarżąca pozostanie bez środków do życia zanim organ rozstrzygnie sprawę czy spełnia ww. warunki do przyznania świadczenia. W ocenie zatem Sądu, w sprawie nie dokonano wnikliwej oceny przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji analizie poddał głównie przesłanki negatywne z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a organ II instancji o ile słusznie uznał, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi w tej sprawie przeszkody do przyznania świadczenia, to jednak nie dokonał analizy pozostałych przesłanek, lecz skupił się jedynie na negatywnej przesłance z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Na gruncie powyższych rozważań Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 80 k.p.a., i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. A ponadto organy nie dokonały należytej analizy w okolicznościach sprawy art. 17 ust. 1 i ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są zatem dokonać oceny, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia. W sytuacji stwierdzenia, że jedyną negatywną przesłanką jest pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego, organ wezwie ją do złożenia oświadczenia, które świadczenie wybiera, tj. emerytalne czy pielęgnacyjne i przedłożenia dokumentów dotyczących zawieszenia emerytury, jak również poinformuje ją o kwestii spełniania przesłanek do wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą kwestii wypłaty różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą, a kwotą wnioskowanego świadczenia, należy wskazać, iż takie rozwiązanie nie jest możliwe. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021r., I OSK 2511/20, LEX nr 3147482 i przywołane w nim orzecznictwo). W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020r., I OSK 254/20, LEX nr 3021475). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, gdyż sprawa ta – wobec jej przedmiotu – zwolniona jest z opłat sądowych. ES