II SA/Łd 745/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. N. i C. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnie zrealizowanych robót budowlanych 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat P. B. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. i C. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zrealizowanych samowolnie w roku 2012 przez inwestorów – E. i S. Ś., robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką brukową grubości 8 cm powierzchni ok 300 m2 terenu działki siedliskowej oznaczonej nr ewid. 1341 zlokalizowanej w miejscowości S. 10, gm. D. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wnieśli współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości (nr ewid. 1342) – W. i C. N. wskazując, iż inwestor realizując utwardzenie terenu spowodował szkody w budynku stanowiącym ich własność (zawilgocenie ściany zachodniej, pojawienie się wody w piwnicy). Autorzy odwołania obawiają się, iż skażone wody ściekowe wraz z wodami opadowymi przedostaną się do ich studni. Organ powinien nakazać rozbiórkę inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Postępowanie uznaje się za bezprzedmiotowe gdy brak jest jednego z materialnych elementów stosunku administracyjno – prawnego. Podstawą do umorzenia postępowania mogą być m.in. przyczyny przedmiotowe, czyli takie, które uniemożliwiają organowi dalsze prowadzenie postępowania, w tym przede wszystkim brak przedmiotu postępowania, czy też przepisu prawa materialnego uzasadniającego ingerencję organu. Ocena przesłanki określonej w art. 105 § 1 K.p.a., wymaga przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., prowadzącego do uznania, że istnieją faktyczne bądź prawne przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Jak podkreślił organ odwoławczy, powiatowy organ nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające które wykazało, iż utwardzenie kostką brukową terenu działki nr ewid. 1341 wykonane zostało przez inwestorów – E. i S. Ś. w roku 2012 roku. Z oświadczenia złożonego do protokołu kontroli z dnia 26 kwietnia 2013 roku przez E. Ś. wynika, iż zamiar wykonania robót budowlanych polegający na utwardzeniu terenu nie został zgłoszony do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Utwardzenie terenu wykonano w części frontowej podwórka przy budynku mieszkalnym oraz od strony wschodniej i północnej. Ze wspomnianego oświadczenia wynika również, iż przy budynku mieszkalnym odwołujących nie było wykonane żadne drenażowanie, jak również odstojnik. Z załącznika do protokołu wynika, iż w miejscu wskazanym przez odwołującą przedstawiciele organu wykopali otwór na głębokość 50 – 60 cm, jednak nie stwierdzili obecności rur drenażowych. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż realizacja inwestycji polegającej na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ale konieczne było dokonanie zgłoszenia zamiaru ich realizacji (art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1406 ze zm.). Wobec faktu, iż inwestorzy działali w warunkach samowoli budowlanej, istniały wątpliwości, co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych, dlatego też, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 lipca 2013 roku, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oceny stanu technicznego prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych, z uwzględnieniem odprowadzania wód opadowych z utwardzenia na teren biologicznie czynny działki oraz wskazanie zakresu i terminu wykonania robót budowlanych (jeżeli takie występują) celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. W dniu 17 października 2013 roku do organu pierwszej instancji wpłynęła ocena techniczna, z której wynika, iż samowolnie wykonane utwardzenie zostało wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, utwardzenie może być dalej użytkowane bez konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych. W opinii wyjaśniono, iż odprowadzanie wód opadowych z utwardzenia odbywa się powierzchniowo na tereny nieutwardzone inwestora. Natomiast z opisu zagospodarowania wynika, iż zastosowane rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne oraz techniczne nie mają wpływu na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, wody powierzchniowe i podziemne, są zgodne z obowiązującymi normami. Celem uzupełnienia materiału dowodowego oraz weryfikacji ustaleń zawartych w ocenie technicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 4 marca 2014 roku oględziny, w trakcie których ustalił, iż działka posiada utwardzenie wykonane z kostki betonowej w części frontowej podwórka przy budynku mieszkalnym (południowo-wschodnia część działki), przy wjeździe na posesję o szerokości 5,70 m, w części środkowej działki w okolicy narożnika północnego budynku mieszkalnego o szerokości 3,95 m, w części północnej działki (wjazd do garażu) szerokość 2,45 m, a w części północnej działki (koniec placu utwardzonego) szerokość 5,32 m. Utwardzenie jest oddalone w odległości 0,58 – 1,5 m do 0,64 – 1,14 m od wschodniej granicy działki od budynku mieszkalnego i ogrodzenia na działce sąsiedniej. Podczas oględzin nie stwierdzono widocznych uszkodzeń, ubytków, ani odkształceń. W tym stanie faktycznym – w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – prawidłowa jest ocena organu pierwszej instancji prezentowana w motywach zaskarżonej decyzji, że samowolnie zrealizowane utwardzenie nie wymaga wykonania robót budowlanych, celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Nadto, stwierdzenie braku drenażu odprowadzającego wodę z utwardzenia terenu pod budynek skarżących, uprawnia do stwierdzenia, iż brak jest podstaw materialnoprawnych dla wydania pozytywnej decyzji przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych. Reasumując po stwierdzeniu, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, w sytuacji jego wszczęcia (przeprowadzone czynności wyjaśniające), organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego właściwie skorzystał z unormowania zawartego w art. 105 § 1 K.p.a. W opinii organu odwoławczego, opisany stan faktyczny i prawny uzasadniał wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego W. i C. N. wnosząc o uchylenie decyzji organu drugiej instancji wskazali, iż tenże organ poświadczył nieprawdę wskazując, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie i potwierdził nieprawdę w zakresie prawidłowości wykonania czynności przez organ powiatowy. W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego dokonały spłycenia tematu wykonania lub utwardzenia wjazdu tylko od uzależnienia realizacji inwestycji od dokonania zgłoszenia i pomimo jego braku, legalizują inwestycję mimo szkód, jakie ona powoduje dla nieruchomości skarżących (zawilgocenie ściany zachodniej budynku mieszkalnego, woda w piwnicy oraz przedostawanie się ścieków do przydomowej studni). Organ nie sprawdził głębokości oraz miejsca posadowienia rur ściekowych oraz pominął okoliczność, iż wody opadowe z dachu i utwardzonej części podwórka spływają na pas zieleni należący do skarżących. Wody ściekowe z rur drenażowych, a nie pełnych kanalizacyjnych, oraz wody opadowe powodują zawilgocenie ściany zachodniej budynku mieszkalnego skarżących, pojawienie się wody w piwnicy oraz skarżenie wody w studni. Z tego powodu skarżący domagają się przekazania sprawy do ponownego rozpoznania poprzez konkretne ustalenie usytuowania rur drenażowych i sposobu odprowadzania wód opadowych, które w chwili obecnej trafiają na działkę skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Posłużenie się przez ustawodawcę w cytowanym przepisie sformułowaniem "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przedstawione uwagi znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 roku, II SA/Gl 1474/12; w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 roku, II SA/Kr 177/13; we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 roku, II SA/Wr 776/12; w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2013 roku, II SA/Rz 833/12; w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 roku, II SA/Lu 725/12; w Warszawie z dnia 18 października 2012 roku, II SA/Wa 442/12 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło ustalenie, iż inwestorzy zrealizowali roboty budowlane polegające na utwardzeniu kostką brukową powierzchni części działki stanowiącej ich własność. Rzeczone roboty zostały wykonane bez uprzedniego zgłoszenia, ale ich stan techniczny jest dobry, a zastosowane rozwiązania odpowiadają przepisom technicznym. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odpowiada prawu. Podkreślić wypada, iż ustalenia powiatowego organu nadzoru budowlanego wykazały, iż inwestycja w postaci utwardzenia części terenu działki kostką brukową została wykonana prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, zatem może być dalej użytkowane, nie wymaga konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych celem jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie to wynika przede wszystkim z przedstawionej w toku postępowania przez inwestorów oceny stanu technicznego wykonanych robót, który to dokument został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Wskazane ustalenie potwierdził także organ pierwszej instancji w toku oględzin przeprowadzonych na gruncie. Z załączonych do akt administracyjnych dokumentów wynika także, iż wody opadowe z utwardzonej części nieruchomości inwestorów są odprowadzane powierzchniowo na nieutwardzony teren ich nieruchomości. Jak wskazał autor oceny, zastosowane rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne nie mają wpływu na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, wody powierzchniowe i podziemne, zatem są zgodne z obowiązującymi normami. Wskazane ustalania – jak zasygnalizowano wcześniej – wynikają z przedstawionej przez inwestorów oceny technicznej przygotowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a nadto zostały potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego w toku oględzin na nieruchomości inwestorów. Z tych powodów opisane ustalenia nie mogą być skutecznie kontestowane przez autorów skargi, którzy swoich twierdzeń nie poparli żadnym dowodem. Z treści akt wynika, iż skarżący nieprawidłowości związanych ze zrealizowaną inwestycją upatrują w sposobie odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, które – ich zdaniem – są odprowadzane drenażowymi rurami ściekowymi na teren zielony ich działki, zatem mogą przedostać się do studni i powodują zawilgocenie ich budynku mieszkalnego. Odnosząc się do tej kwestii wskazać wypada, iż nie znajduje ona potwierdzenia w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. Zauważyć należy, iż organ pierwszej instancji podczas oględzin na nieruchomości inwestorów wykonał otwór o głębokości 50 – 60 cm celem ustalenia czy inwestorzy ulokowali w gruncie rury ściekowe, którymi wody opadowe mogłyby przedostawać się na nieruchomość skarżących. Organ nie stwierdził ulokowania rur, co skutkuje tym, że argument strony skarżącej – w świetle dokumentów załączonych do akt – nie może być uznany za uzasadniony. Także złożona przez inwestorów opinia potwierdza, iż nie wykonano rur ściekowych, a wody opadowe są odprowadzane powierzchniowo na tereny nieutwardzone inwestora. Wskazać też wypada, że kwestionowane przez skarżących utwardzenie terenu kostką odpowiada pierwotnie istniejącemu na działce i polegało w istocie na jego odtworzeniu przez inwestorów z nowych materiałów. Wobec takich ustaleń organów nadzoru budowlanego nie budzi wątpliwości składu orzekającego stwierdzenie organów, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżących. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie uznał zatem zasadności zarzutów skargi zmierzających do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia usytuowania rur drenażowych i sposobu odprowadzania wód opadowych. W ocenie sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, ustalenia poczynione na jego podstawie są jednoznaczne, nie występują w sprawie wątpliwości wymagające uzupełnienia dowodów. Ustalenia organów nie naruszają zasady praworządności (art. 7 K.p.a.), ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W szczególności, wbrew argumentom skargi, organy ustaliły w sposób niewątpliwy sposób odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji. W końcu podkreślić należy, iż uzasadnienie kwestionowanych w skardze decyzji organów obu instancji, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W jego treści organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym organ w sposób klarowny wyjaśnił także podstawę prawną decyzji. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł w punkcie pierwszym wyroku o oddaleniu skargi. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku poz. 461 ze zm.) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1801). Lp/