II SA/Łd 747/13

Dnia 10 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A S.A. Oddział Ł. - Miasto na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A S.A. Oddział Ł. - Miasto kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.bł. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako: ustawa), art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.), odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110kV – Budowa linii kablowej 110kV Etap II", wydanej na rzecz A SA [...] z siedzibą w Ł. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 października 2012r., wpłynął wniosek B Sp. z o.o. w Ł. o stwierdzenie wygaśnięcia opisanej decyzji z dnia [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, iż jest adresatem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej I etap zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej z dnia [...]. Nadto, iż przywołane decyzje obejmowały działki nr 53/3, 53/43, 53/44, 53/45, 53/46, 53/47, 53/48, 53/49, 53/50, 53/51, 53/52, 53/53, 53/54, 53/55, 24/9. Decyzja o pozwoleniu na realizację celu publicznego oraz pozwolenie na budowę pokrywają się w części obejmującej działki nr 24/9, 53/3, 53/43, 53/46, 53/49, 53/52 i 53/55. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia opisanej decyzji, na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż jeżeli jeden z wnioskodawców uzyska decyzję pozwolenie na budowę to nie ulega wątpliwości, iż wówczas uzyskanie pozwolenia przez inny podmiot czyni ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydane na wniosek inne podmiotu bezprzedmiotowymi. Wskazał tym samym na konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]. Ponownie analizując sprawę organ I instancji przywołał art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając, iż w sprawie niniejszej warunki bezprzedmiotowości decyzji nie zostały spełnione. Adresat decyzji lokalizacyjnej nadal istnieje i pomimo uzyskania na fragmencie terenu przez inny podmiot pozwolenia na budowę, może realizować zaplanowany cel publiczny, w szczególności wykazać prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Uprzywilejowany charakter decyzji celu publicznego daje bowiem inwestorowi możliwość ubiegania się o prawa do terenu na podstawie trybów wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 112 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego, po bezskutecznym przeprowadzeniu rokowań. Decyzje wydane na podstawie przywołanej ustawy mogą pozbawiać lub ograniczać prawo własności, użytkowania wieczystego czy innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Tryby wywłaszczeniowe dotyczą obszarów przeznaczonych wyłącznie na cele publiczne zarówno w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania terenu jak i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. I właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, gdyż z uzyskanych w Wydziale Skarbu Państwa tutejszego Urzędu informacji wynika, że przedstawiciel inwestor wystąpił już, na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z kilkunastu nieruchomości położonych na trasie przebiegu sieci, będących przedmiotem decyzji lokalizacyjnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego fragmentu decyzji z dnia [...] spowoduje, że cała inwestycja nie będzie mogła być zrealizowana w lokalizacji ustalonej tą decyzją. W terminie prawem przewidzianym odwołanie wniósł przedstawiciel Spółki B zarzucając naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że zachodzi tożsamość terenu objętego decyzją z dnia [...] z terenem objętym decyzją z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy część działek objętych pozwoleniem na budowę pokrywa się z odpowiednim fragmentem terenu, dla którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nadto naruszenie art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 §1 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnie prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że wydanie pozwolenia na budowę dla fragmentu obszaru objętego decyzją lokalizacyjną nie wyklucza realizacji obu inwestycji, tym samym uznania, że decyzja lokalizacyjna nie stała się w tej części bezprzedmiotowa, podczas gdy obowiązkiem organu, który wydał tą decyzję jest stwierdzenie jej wygaśnięcia chociażby w części, wówczas gdy inny podmiot uzyskał pozwolenie na budowę na ten teren ze względu na niemożność realizacji określonych w decyzji obowiązków. Na koniec strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego i wydanie decyzji. Strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w części obejmującej działki o nr: 24/9, 53/3, 53/34, 53/46, 53/49, 53/52 i 53/55 przy ul. A 49 w Ł. Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie wygaśniecie decyzji. Niespornym jest bowiem, w ocenie organu II instancji, iż w tym przypadku stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji nakazuje art. 65 ust. 1 ustawy, dla części terenu bowiem, który jest objęty decyzją lokalizacyjną z dnia [...] właściciel terenu – odwołująca się Spółka, uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Z kolei jak wskazuje art. 65 ust. 1 ustawy, organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Kolegium zwróciło uwagę, iż z konstrukcji art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż skutek w postaci wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej wymaga jedynie potwierdzenia faktu, że inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom organu I instancji nie jest wymagane stwierdzenie kolizji inwestycji objętych decyzjami wydanymi dla różnych podmiotów, w tym wypadku decyzją lokalizacyjną z dnia [...] oraz decyzją [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Organ podkreślił, iż w sprawie wszczętej wnioskiem Spółki B bezspornym jest, iż dla części terenu objętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] wnioskodawca uzyskał decyzję z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę, decyzja ta dotyczy działek o nr 24/9, 53/3, 53/34, 53/46, 53/49, 53/52 i 53/55 i jest decyzją ostateczną. Kolegium zaznaczyło, iż o wydanie decyzji lokalizacyjnej może występować kilku wnioskodawców, jednak w sytuacji gdy jeden z nich uzyska pozwolenie na budowę to oznacza to, iż wykazał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane a nadto, iż daje mu to prawo prowadzenia robót budowlanych na danym terenie. Wtedy to decyzja o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydane dla innych wnioskodawców stają się bezprzedmiotowe, obojętnie czy dotyczył tego samego rodzaju inwestycji, czy też innej na danym terenie. Możliwość wygaśnięcia decyzji w części została wywiedziona przez organ z faktu, iż decyzja lokalizacyjna była wprawdzie rezultatem jednego wniosku A SA, jednakże wskazany w niej teren inwestycji obejmował kilkadziesiąt działek ewidencyjnych będących przedmiotem własności różnych podmiotów. Przy czym w odniesieniu do części tych działek właściciel uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, co wyczerpuje art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ nie uchyla decyzji, a jedynie stwierdza jej wygaśnięcie, utrata uprawnień następuje bowiem z mocy prawa wskutek zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A SA [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która jest podstawą wygaśnięcia w części decyzji lokalizacyjnej. Jak również naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy i orzekanie w sposób dowolny, czego skutkiem było pominięcie kwestii związanych z przebiegiem inwestycji liniowej oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do badania kwestii bezprzedmiotowości inwestycji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które obligowały do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Kontrola przedmiotowej decyzji organu II instancji budzi uzasadnione zastrzeżenia Sądu już z uwagi na uregulowanie przepisów art. 15 i art. 138 k.p.a., w którym to uregulowaniu ustawodawca dał wyraz dwuinstancyjności postępowania oraz przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć jakie jest uprawniony podjąć organ II instancji. Wprawdzie zaskarżony akt mieści się w tym katalogu to jednak postępowanie poprzedzający jego wydanie uchybia zasadom postępowania, a przede wszystkim obowiązkom jakie ciążą na organach odwoławczych. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygniecie każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012r., II OSK 2720/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012r., I SA/Wa 1411/11; z dnia 10 lutego 2012r., I SA/Wa 873/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012r., I SA/Gd 357/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z powyższego wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zastosował się do powyższych wymogów. Owszem przeprowadzona kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji doprowadziła do jego wyeliminowania z obrotu prawnego i wydania decyzji co do istoty, niemniej jednak nie jest możliwa kontrola poprawności samej decyzji odwoławczej. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na "Domknięcie [...] Ringu Energetycznego 110kV – Budowa linii kablowej 110kV Etap II", wydanej na rzecz A SA [...] z siedzibą w Ł. I jednocześnie organ odwoławczy wskazując na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, stwierdził wygaśnięcie opisanej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Niemniej jednak lektura uzasadnienia zaskarżonego aktu nie pozwala zgodzić się z obszerną argumentacją organu, aczkolwiek nie popartą należytymi rozważaniami w świetle przywołanych podstaw rozstrzygnięcia. Wprawdzie zasadnie organ odwoławczy odwołał się do przepisów art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednakże nie przeprowadził wyczerpującej ich analizy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przypomnieć trzeba, iż stosownie do pierwszej z przywołanych norm prawnych, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z kolei w art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy, ustawodawca dopuścił stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, przez organ, który wydał te decyzje, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Brzmienie przytoczonych przepisów nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, tym bardziej zatem nie powinno być problemów z ich subsumcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tak się jednak nie stało w ramach kontrolowanego postępowania. Organ odwoławczy skupił się na stwierdzeniu, iż przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. odsyła do przepisu szczególnego, którym w sprawie jest bezsprzecznie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niemniej jednak zupełnie przemilczał podstawową przesłankę, o której stanowi art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie przeprowadził żadnych rozważań w kierunku ustalenia, czy decyzja, której stwierdził wygaśnięcie w istocie stała się bezprzedmiotowa. Omawiany przepis nie pozostawia wątpliwości, iż w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie tej właśnie bezprzedmiotowości i dopiero po ustaleniu, iż taka wystąpiła można odwołać się do przepisu szczególnego. Lektura argumentów zaskarżonej decyzji nie pozwala na wyodrębnienie wyczerpujących rozważań w powyższym zakresie, bezsprzecznie nie znalazły one odzwierciedlenia w ramach sformułowanego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo uzasadnia to postawienie organowi zarzutu naruszenia m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.. W ocenie Sądu konieczne jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji z uwzględnieniem powyższych uwag oraz charakteru inwestycji liniowej, inwestycji celu publicznego, do realizacji której dąży strona skarżąca. Niezbędne jest głęboka analiza koncepcji realizacyjnej tej napowietrznej linii przesyłowej energii elektrycznej. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku stosownie do art. 200 p.p.s.a., natomiast w pkt 3 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 p.p.s.a.. A. P.