II SA/Łd 747/14

Dnia 19 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. M. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł., przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w sprawie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta P. przyznał K. B. zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2013 r. do 31 maja 2016 r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta P. zmienił decyzję z dnia [...] w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2016 r. przyznał ten zasiłek w wysokości 389 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 3, art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt. 19, art. 37 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 3, art. 106 ust. 1, ust. 4, ust. 5, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomoc społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 182 z późń. zm.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz.823), art. 108, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267), ponownie zmienił decyzję z dnia [...] w ten sposób, że orzekł, iż zasiłek stały w zmienionej wysokości przysługuje skarżącej w okresie od 1 czerwca 2014 r. do 31 maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w okresie pobierania zasiłku stałego na podstawie decyzji z dnia [...] (wraz ze zmianami) K. B. przyznane zostało świadczenie rentowe za okres od 24 maja 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. - Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonał wyrok Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] i wypłacił za ten okres wyrównanie świadczenia, z którego kwotę 8.187,10 zł przekazał na konto Ośrodka, jako zwrot wypłaconych w tym czasie zasiłków stałych i okresowych. Za ten okres zwrotowi podlega kwota 4.102,60 zł zasiłku stałego, którą ZUS w dniu 24 lutego 2014 r. przekazał na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.. Natomiast świadczenie rentowe za okres od 1 maja 2013 r. do 31 maja 2014 r. zostało przyznane w okresie pobierania zasiłku stałego przyznanego decyzją z dnia [...] na okres od 1 maja 2013 r. do 31 maja 2016 r., dlatego konieczna była jej zmiana. Za okres od 1 maja 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał na konto Ośrodka zwrot zasiłku stałego w wysokości 3.781 zł. W związku z tym, że zainteresowana do 31 maja 2014 r. ma przyznane świadczenie rentowe w wysokości 1.211,80 zł należało, zdaniem organu, zmienić decyzję. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. B., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenie zasiłku stałego w okresie od 1 czerwca 2014 r. do 31 maja 2016 r. w wysokości 389 zł i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniosła, że zaskarżoną decyzją MOPR zmienił wysokość zasiłku stałego od daty kiedy traci prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, przyznanej decyzją ZUS z dnia [...] na okres od 24 maja 2012 r. do 31 maja 2014 r. Wypłacone wyrównanie renty za wsteczny, dwuletni okres oraz potrącenie przez ZUS zasiłków stałych wypłaconych przez MOPR. za okres od 1 grudnia 2009 r. do 31 stycznia 2014 r., powoduje zminimalizowanie uzyskanych dochodów. Wskazała, że ustalenie prawa do renty chorobowej na przyszłość wiąże się z całym procesem przed Lekarzem Orzecznikiem ZUS, Komisją Lekarską ZUS i prawdopodobnie zakończy się odwołaniem do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Spowoduje to znaczne wydłużenie oczekiwania na otrzymanie renty i obniży w ciągu najbliższych lat uzyskiwane przez nią dochody. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że wobec zmiany sytuacji dochodowej strony wynikającej z uzyskania przez nią renty z tytułu okresowej całkowitej niezdolności do pracy (decyzja z dnia [...] obejmująca okres od 24 maja 2012 r. do 31 maja 2014 r.), mającej wpływ na prawo do świadczenia z pomocy społecznej, organ I instancji uprawniony był do zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego. Do ustalenia prawa do zasiłku stałego wziął pod uwagę rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy oraz zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją z dnia [...] w wysokości 153 zł, na okres od 1 maja 2013 r. do 31 maja 2013 r. W związku z tym, że K. B. do 31 maja 2014 r. ma przyznane świadczenie rentowe w wysokości 1.211,80 zł., decyzję z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...], przyznającą zasiłek stały w wysokości 529 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. oraz w wysokości 389 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2016 r. należało zmienić w zakresie okresu przyznania prawa do pobieranego świadczenia w ten sposób, że zasiłek stały został przyznany w wysokości 389 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2014 r. do 31 maja 2016 r. Organ podniósł, że stosownie do postanowień art. 99 ustawy, ustawodawca wykluczył możliwość łączenia renty i emerytury z zasiłkiem stałym i okresowym z pomocy społecznej. Świadczeniobiorca zobowiązany jest do zwrotu tych ostatnich, jeżeli pobierał zasiłki w okresie, za który przyznano mu rentę lub emeryturę. Zwrotu dokonuje się poprzez potrącenie, które jest czynnością materialno-techniczną, zmniejszając kwotę świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Dodał, że regulacje zbieżne do przepisu art. 99 ustawy zawiera art. 139 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym ze świadczeń pieniężnych określonych w tej ustawie - po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki i innych należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych - polega potraceniu zasiłek stały lub okresowy wypłacone na podstawie przepisów o pomocy społecznej za okres, za który przyznano emeryturę lub rentę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła K. B., wskazując, że decyzja narusza jej interes prawny. Zarzuciła naruszenie art. 37 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności ustalenia kryterium dochodowego w okresie od 1 czerwca 2014 r. do 31 maja 2016 r., uzasadniających określenie wysokości zasiłku stałego oraz naruszenie art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie uwzględnia okresu na jaki została przyznana renta, orzeczona wyrokiem sądowym. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że organ nie uwzględnił faktu, iż jej prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy ustało z dniem 31 maja 2014 r. Podniosła, że jej sytuacja majątkowa jest bardzo trudna. Z dniem 31 maja 2014 r. utraciła prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i pozostaje bez środków do życia. W opiniach lekarzy prowadzących skarżąca nie jest zdolna do jakiejkolwiek pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] skarżącej przyznane zostało prawo pomocy, poprzez ustanowienie radcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 tej ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zamiany przepisów prawa, zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11 (marnotrawienie świadczeń i brak współdziałania z pracownikiem socjalnym), 12 (dysproporcja miedzy udokumentowanym dochodem i sytuacją majątkową beneficjenta) 107 ust. 5 (odmowa złożenia oświadczenia o dochodzie i stanie majątkowym). W niniejszej sprawie przyznane K. B., decyzją z dnia [...] świadczenie (zasiłek stały) obejmowało okres od dnia 1 maja 2013r. do dnia 31 maja 2016r. i wynosiło 529 zł. miesięcznie W dniu [...] organ I instancji orzekł o zmianie opisanej wyżej decyzji poprzez odmienne określenie wysokości świadczenia, poczynając od dnia 1 lipca 2013r. na kwotę 389 zł. miesięcznie. Decyzją z dnia [...] orzeczono natomiast o zmianie "decyzji (...) z dnia [...] przyznającej zasiłek stały na okres od 1.05.2013r. do 31.05.2013r. w wysokości 529 zł. (wraz ze zmianami) w ten sposób, że zasiłek stały przysługuje w okresie od 1.06.2014r. do 31 maja 2016r. w wysokości 389 zł." Faktem jest zatem, że okres na który przyznano świadczenie decyzją z dnia [...], w dacie rozstrzygania przez organ o jej zmianie nie upłynął, co upoważniało do zastosowania przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jednakże nie stanowiło uzasadnienia dla określenia tego okresu z mocą wsteczną. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje bowiem pogląd, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 tegoż aktu ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Art. 106 ust. 5 umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). (por. np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012r., sygn.akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013r., sygn.akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012r., sygn.akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009r., sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie natomiast, organy orzekły o zmianie okresu na jaki skarżącej przyznany został zasiłek stały z mocą wsteczną, co stanowi naruszenie przepisu art. 106 ust. 5 powołanej wyżej ustawy. Odwołały się przy tym do brzmienia art. 99 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, iż osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą oraz wskazały że K. B. do dnia 31 maja 2014r. ma przyznane świadczenie rentowe w kwocie 1.211,80,-zł. Już to w sposób oczywisty dowodzi wadliwości przeprowadzonego postępowania. Po pierwsze bowiem, przyznanie renty za okres, za który wypłacono zasiłek stały nie stanowi przesłanki do zmiany decyzji zasiłkowej, będąc wyłącznie przesłanką do dokonania potrącenia, które wprost reguluje art. 99 ustawy o pomocy społecznej. Po wtóre, zamiana decyzji, obejmująca okres, za który dokonano potrącenia, prowadziłaby do sytuacji absurdalnej, pozwalającej de facto na zakwestionowanie potrącenia, skoro odpadła podstawa wypłaty zasiłku. Z analizy akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż w dniu 24 lutego 2014r. na rachunek organu pomocowego przelana została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kwota zasiłku stałego, wypłaconego skarżącej w okresie od dnia 1 maja 2013r. do dnia 31 stycznia 2014r., potrącona z przyznanej jej renty, obejmującej okres od 24 maja 2012r. do dnia 31 maja 2014r. W ocenie Sądu, brak było zatem jakichkolwiek podstaw by orzekać w przedmiocie zasiłku wypłaconego w okresie do dnia 31 stycznia 2014r., gdyż żadna z przesłanek, opisanych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania do tak ustalonego stanu faktycznego. Otwarta pozostaje natomiast kwestia zasiłku stałego za okres od 1 lutego 2014r. do 31 maja 2014r., do którego uprawnienie przyznano K. B. decyzją z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...]. O ile zatem organy władne były rozstrzygać o zmianie decyzji przyznającej świadczenie za ten okres, w związku z posiadaniem przez skarżącą uprawnienia do renty za ten okres, o tyle rozstrzygające znaczenie ma, podnoszona już wyżej, okoliczność konstytutywnego charakteru rozstrzygnięcia o zmianie decyzji przyznającej zasiłek. Okres zatem od dnia 1 lutego 2014r. do dnia 31 marca 2014r. nie mógł być objęty zmianą, którą orzeczono dnia [...], ponieważ już upłynął. Świadczenia pobrane ewentualnie przez skarżącą w tym okresie, mogą być co najwyżej uznane za nienależnie pobrane i dochodzone w trybie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 16 ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż są one niezasadne. Długotrwałość ewentualnego przyszłego postępowania przed organami rentowymi pozostaje bez wpływu na oceną prawną zaskarżonej decyzji. Biorąc wszakże pod uwagę, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o jej uchyleniu wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast na fakt, iż okres utraty prawa do zasiłku, którego dotyczy zaskarżona decyzja już upłynął, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie wykonywania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Po myśli art. 250 p.p.s.a. § 14 ust. 2 pkt 1 lit c w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono zaś o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług. Prowadząc ponownie postępowania organy uwzględnią przedstawione powyżej poglądy prawne oraz fakt, iż w sytuacji, gdy upłynął już okres, którego dotyczyć ma zmiana decyzji, przyznającej świadczenie, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 106 ust. 5. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. a.bł.