II SA/Łd 748/18

Dnia 20 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 roku sprawy ze sprzeciwu W. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku - oddala sprzeciw. A. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku handlowo-biurowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. A 2 i 4 w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją Kierownika Urzędu Dzielnicowego Ł.-G. w Ł. z [...] udzielono M. L. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o pow. zab. 64,75 m2 oraz pomieszczenia gospodarczo-garażowego o pow. zab. 31,75 m2 - jako inwestycji tymczasowej na okres 10-ciu lat na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 2. W dniu 4 maja 1991 r. M. L. zawarła z I. A. i W. A. umowę "kupna-sprzedaży" dotyczącą "budowanego pawilonu handlowego z budynkiem gospodarczym na posesji przy ul. A 2 w Ł.". Przedmiot sprzedaży został określony jako "wybudowany budynek gospodarczy, ławy fundamentowe budynku podst." oraz materiały budowlane. W dniu 1 lipca 1992 r. W. A. i I. A. zawarli ze Spółdzielnią Mieszkaniową A w Ł. umowę dzierżawy terenu, mocą której spółdzielnia oddała dzierżawcy "teren o powierzchni 213 m2, w tym: zabudowania gospodarcze - 37,75 m2, powierzchnia pawilonu handlowego (kiosku) 64,75 m2, teren wokół kiosku (np. opaska, chodniki wokół kiosku, droga dojazdowa, miejsce parkowania pojazdów właściciela i inne) - 115,50 m2, zlokalizowany przy ul. A 2 na terenie Administracji Osiedla A. Na wydzierżawionym terenie dzierżawca zobowiązał się prowadzić działalność handlową w zakresie branży ogólnospożywczej we własnym kiosku - pawilonie handlowym (§ 2 umowy). Jednocześnie przedmiotowy kiosk miał mieć charakter tymczasowy i po wygaśnięciu umowy dzierżawy właściciel zobowiązany pozostawał do rozbiórki obiektu na własny koszt i przekazania spółdzielni uporządkowanego terenu nieruchomości (§3 ust. 1 umowy). Umowa została zawarta na czas nieokreślony (§ 7 ust. 3 umowy). W dniu 12 października 2004 r. W. A. zawarł ze SM A kolejną umowę dzierżawy terenu, mocą której spółdzielnia oddała dzierżawcy "do użytkowania teren o powierzchni 415,20 m2 w tym: - całkowita powierzchnia pawilonu 64,75 m2, - powierzchnia dodatkowa (droga dojazdowa, miejsce parkowania pojazdów właściciela, dojście, opaska wokół kiosku) 313,03 m2, - powierzchnia garażu 37,42 m2, zlokalizowanego przy ul. A 2/4 na terenie spółdzielni administrowanym przez Administrację Osiedla A. Na wydzierżawionym terenie dzierżawca zobowiązał się prowadzić działalność handlową i usługową w zakresie sprzedaży artykułów ogólnospożywczych i prowadzenia pijalni piwa we własnym pawilonie handlowym (§ 2 umowy). Jednocześnie przedmiotowy pawilon miał mieć charakter tymczasowy i po zakończeniu umowy dzierżawy właściciel zobowiązany pozostawał do rozbiórki obiektu na własny koszt i przekazania spółdzielni uporządkowanego terenu nieruchomości (§ 4 ust. 1 umowy). Umowa została zawarta na czas nieokreślony (§ 9 umowy). Decyzją z [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej 10-letniego terminu. Natomiast decyzją z [...] Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku W. A. o stwierdzenie nieważności owej decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł.-G. w Ł. z dnia [...] w części dotyczącej 10-letniego terminu, wskazując, że przedmiotowe rozstrzygnięcie utraciło swoją moc wiążącą z dniem 4 lipca 1999 r. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody [...] po upływie terminu określonego w decyzji dochodzi do automatycznego jej usunięcia z obrotu prawnego, zrealizowany w oparciu o nią obiekt stanowi samowolę budowlaną, a zmiana decyzji dokonana po upływie wskazanego w niej terminu sankcjonowałaby tę samowolę. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "budowy budynku handlowo-biurowego przy ul. A 2/4 w Ł., usytuowanego na działkach ewidencyjnych nr 48 i 49 w obrębie ewidencyjnym [...]. Postanowieniem z [...] PINB, na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nałożył na W. A. obowiązek dostarczenia sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia dokumentów, w postaci inwentaryzacji zagospodarowania terenu (składającej się z części opisowej i graficznej sporządzonej na kopii aktualnej mapy do celów projektowych), inwentaryzacji do celów budowlanej wraz z oceną techniczną prawidłowości wykonanych robót budowlanych, aktualnych protokołów z okresowych kontroli instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej gazowej, centralnego ogrzewania i przewodów kominowych, a ewentualnie również projektu budowlanego zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa, dotyczących budynku handlowo-biurowego przy ul. A 2/4 w Ł.. W wykonaniu nałożonego zobowiązania W. A. przedłożył w siedzibie organu wymagane dokumenty. W dniu 15 czerwca 2015 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. A 2/4 w Ł., w toku których stwierdzono, że dokumentacja przedłożona przez W. A. jest zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym istniejącym na nieruchomości. Roboty budowlane były zakończone, a budynek nieużytkowany. Decyzją z [...] PINB, działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-biurowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. A 2 i 4 w Ł.. Owo rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości mocą decyzji [...]WINB z [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 50/16, skarga W. A. na decyzję organu stopnia wojewódzkiego z [...] została oddalona. W dniu 8 sierpnia 2016 r. do PINB wpłynęło pismo SM A, w treści którego zawarto m.in. informację, iż W. A. od dnia 31 października 2014r. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości położonej w Ł. przy ul A nr 2 i nr 4. Wcześniej z datą tą rozwiązana została przez spółdzielnię umowa dzierżawy terenu zawarta w 1 lipca 1992 r. pomiędzy SM A, a W. i I. A.. Nadto spółdzielnia wskazała, że jako jedyny podmiot posiadający tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości podejmuje i będzie podejmować wszelkie przysługujące jej kroki prawne, zarówno na gruncie prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego, które doprowadzą do odzyskania władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Decyzją z [...] PINB, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku handlowo-biurowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. A 2 i 4 w Ł.. W uzasadnieniu wskazał, że W. A. zrealizował sporny obiekt w warunkach samowoli budowlanej, przy czym poczynione w toku postępowania dowodowego ustalenia prowadzą do wniosku, że zakończenie budowy nastąpiło w okresie od 1991 r. do 1993 r. Na powyższe wskazywać mają zeznania złożone przez W. A. i I. K., oraz raport z danych ewidencji gruntów z dnia 22 grudnia 2014 r. Stąd też zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej spawy znaleźć winny przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ stopnia powiatowego wyjaśnił przy tym przyczyny niemożności zakwalifikowania robót budowlanych wykonanych przy spornym obiekcie jako odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz brak spełnienia w sprawie przesłanek. które uzasadniałyby orzeczenie rozbiórki budynku w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Mając przy tym na uwadze, że z dostarczonych przez inwestora opracowań technicznych wynika brak konieczności prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, które miałyby na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami, nie jest możliwe również wydanie decyzji w trybie art. 42 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. Odwołanie złożył W. A., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane -poprzez ich niezastosowanie i nie wydanie przez organ decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w sytuacji wystąpienia wszystkich przesłanek do takiego sposobu rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy. Nadto naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i tym samym bezzasadne uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa pod względem formalnoprawnym, zapadła bez naruszenia przepisów postępowania, zaś budzący wątpliwości organu odwoławczego zakres sprawy został wyjaśniony i nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Od decyzji organu stopnia powiatowego odwołanie wniosła również SM A, zarzucając naruszenie (w tym również poprzez niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) powszechnie obowiązujących przepisów, w tym: - art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego, przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), - art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). W uzasadnieniu swojego stanowiska SM wskazała, że postępowanie nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., albowiem W. A. zrealizować miał sporny obiekt w obecnie istniejącym kształcie dopiero po 2004 r., a co za tym idzie: zastosowanie w niniejszej sprawie winny znaleźć przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] stwierdził, iż poza sporem pozostaje, że W. A. był inwestorem budynku handlowo-usługowego posadowionego na nieruchomości przy ul. A 2 i 4 w Ł.. Wątpliwości nie budzi również, że w rzeczywistości zrealizowany został obiekt inny, aniżeli przewidywało to pozwolenie na budowę wydane przez Kierownika Urzędu Dzielnicowego Ł.-G. decyzją z [...]. W ocenie [...]WINB nie ma przy tym potrzeby odwoływania się do zakresu projektu budowlanego stanowiącego załącznik do opisanej wyżej decyzji, ani też do temporalnego charakteru decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, albowiem jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie W. A. nie tylko nigdy nie występował o pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, ale także nigdy nie uzyskał decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę wydane dla M. L. na swoją rzecz w trybie art. 31 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bądź art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.. Prawidłowo zatem w ocenie organu odwoławczego PINB zakwalifikował wykonany przez inwestora obiekt jako samowolę budowlaną, wymagającą reakcji organów nadzoru budowlanego. Okoliczność ta również nie jest kontestowana przez strony. Organ podkreślił, iż oś sporu koncentruje się wokół daty zakończenia przez W. A. budowy budynku handlowo-usługowego na nieruchomości przy ul. A 2 i 4 w Ł.. Jednoznaczne wyjaśnienie tej okoliczności ma kluczowe znaczenie dla prowadzenia postępowania administracyjnego we właściwym trybie, albowiem zgodnie z normą art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie- administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc unormowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji W. A. kilkukrotnie oświadczył, iż budynek w obecnym kształcie zrealizowany został w 1993 r. Tożsame zeznania w tym zakresie złożyła także I. K.. W rejestrze budynków również widnieje informacja, iż wszelkie budynki usługowo-handlowe znajdujące się nieruchomościach oznaczonych nr działek 48 i 49 przy ul. A 2 i 4 w Ł. wybudowane zostały w 1993 r. Mając na uwadze, że okoliczność daty budowy budynku nie była poddawana w wątpliwość przez uczestników postępowania, PINB podejmował kolejne czynności postępowania w trybie przepisów ustawy z 1974 r. Na etapie postępowania odwoławczego SM A w Ł. zakwestionowała rzeczywistą datę wykonania obiektu, wskazując kilka okresów (1996 r., 1998 r., 2004 r.) po których w ocenie spółdzielni W. A. miał dokonać rozbudowy obiektu. Na potwierdzenie powyższego stanowiska spółdzielnia powołała się m.in. na postanowienia umowy dzierżawy terenu zawartej z W. A. w dniu 12 października 2004 r., gdzie budynek pawilonu handlowego został opisany przez strony mający całkowitą powierzchnię 64,75 m2, tj. dokładnie taką samą, jak przy pierwszym kontrakcie zawartym pomiędzy stronami w dniu 1 lipca 1992 r., oraz dokument szkicu sytuacyjnego, mającego obrazować stan naniesień na nieruchomości przy ul. A 4 w Ł. na dzień 26 listopada 1996 r.. Dla wyeliminowania wątpliwości w zakresie daty ostatecznego zakończenia budowy spornego obiektu [...]WINB w toku postępowania odwoławczego pozyskał i załączył do akt sprawy wydruki ogólnodostępnych na stronach internetowych ortofotomap obejmujących nieruchomości przy ul. A 2 i 4 w Ł.. Na mapie odzwierciedlającej stan naniesień w roku 1992 r. widoczny jest sporny obiekt wraz z tarasem od strony wschodniej - drogi dojazdowej na posesję przy ul. A 4, na którym usytuowane są dwa parasole. Taki sam stan widoczny jest na ortofotomapie obejmującej rok 1996. Pomimo zastrzeżeń, co do przedłożonego przez SM A dowodu w postaci dokumentu szkicu sytuacyjnego dotyczącego 1996 r. (brak podpisu osoby sporządzającej, brak dowodu złożenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, potwierdzenie kopii za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika niebędącego jedną z osób wymienionych w treści art. 76a § 2 k.p.a.) organ stopnia wojewódzkiego stwierdził, że odzwierciedlenie terenu nań zawarte pozostaje w pełni zgodne z widokiem wynikającym z pozyskanej mapy. I tak dopiero na mapach z lat 2004-2005 widoczna jest rozbudowa obiektu, gdzie w miejscu dotychczas istniejącego tarasu wykonano zadaszoną część budynku. Taki sam kształt przedmiotowego budynku widnieje na aktualnych mapach, tj. z 2017 roku. Analiza pozyskanych dokumentów skutkowała wnioskiem organu, że sporny budynek został wzniesiony w swoim ostatecznym kształcie po 1996 r.. W ocenie [...]WINB rozstrzygającego znaczenia w zakresie daty zakończenia budowy spornego obiektu nie można przy tym przypisać danym zawartym w rejestrze oraz kartotece budynków. Zgodnie bowiem z treścią § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.) w rejestrze budynków winny znaleźć się m.in. dane ewidencyjne dotyczące budynku w zakresie daty zakończenia jego budowy, a w przypadku przebudowy budynku - również data tej przebudowy. Zdaniem tutejszego organu w rejestrze winna znaleźć swoje odzwierciedlenie również data rozbudowy budynku, stosownie do normy art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.. Skoro proces budowlany prowadzony był przez W. A. z naruszeniem obowiązujących przepisów, a dziennik budowy (według oświadczenia inwestora) zaginął, nie sposób jest przyjąć, aby wykonana rozbudowa została przezeń zgłoszona i zaewidencjonowana w dokumentach geodezyjnych. W ocenie [...]WINB dane rejestrowe dotyczące zakończenia budowy obiektów, w świetle zdjęć zawartych na ortofotomapach, pozostają zdezaktualizowane. Z uwagi na sprzeczność oświadczeń złożonych przez inwestora oraz I. K. w toku postępowania przed organem pierwszej instancji z dokumentacją zdjęciową uwidocznioną na mapach, organ odwoławczy także odmówił im wiary w zakresie daty zakończenia budowy spornego obiektu w obecnie istniejącym kształcie przed dniem 1 stycznia 1995 r. Organ odwoławczy dodał, że choć w toku postępowania przed organem pierwszej instancji SM A nie kwestionowała daty zakończenia budowy budynku handlowo-biurowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. A 2 i 4 w Ł., to w świetle pozytywnie zweryfikowanych w toku postępowania odwoławczego zarzutów w tym zakresie, to uznać należy, że PINB w sposób błędny ustalił czas finalizacji przeprowadzonego przez W. A. procesu inwestycyjnego. Konsekwencją, wobec niespełnienia się przesłanki określonej w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., było błędne zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego nieobowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i wdrożenie mechanizmów sanowania samowoli budowlanej właściwych dla wadliwego (nieznajdującego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy) trybu postępowania. Zdaniem [...]WINB dalsze postępowanie w niniejszej sprawie winno być prowadzone w trybie przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a skoro niemożliwe jest skorzystanie z przyznanych organowi odwoławczemu ustawowo kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, to myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a., należało uchylić w całości decyzję PINB w Ł. z [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł W. A., zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie w ramach postępowania odwoławczego błędnego ustalenia, opartego na noszącej znamiona dowolności ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, że budowa obiektu będącego przedmiotem postępowania administracyjnego została zakończona w stanie prawnym regulowanym przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., czego efektem było naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie, poprzedzone zakwestionowaniem prawidłowych ustaleń faktycznych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dokonanych w decyzji nr [...] z dnia [...], wyrażające się uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 dalej ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), co do zasady sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, ale może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i § 2). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy spór dotyczy daty zakończenia przez W. A. budowy spornego budynku handlowo-usługowego na nieruchomości przy ul. A 2 i 4 w Ł.. Jednoznaczne wyjaśnienie tej okoliczności ma kluczowe znaczenie dla prowadzenia postępowania administracyjnego we właściwym trybie, albowiem zgodnie z normą art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie- administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc unormowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r.. Dla wyeliminowania wątpliwości w zakresie daty ostatecznego zakończenia budowy spornego obiektu [...]WINB w toku postępowania odwoławczego pozyskał i załączył do akt sprawy wydruki ogólnodostępnych na stronach internetowych ortofotomap obejmujących, jak wskazał organ odwoławczy nieruchomości przy ul. A 2 i 4 w Ł.. Na mapie odzwierciedlającej stan naniesień w roku 1992r. widoczny jest według organu sporny obiekt wraz z tarasem od strony wschodniej - drogi dojazdowej na posesję przy ul. A 4, na którym usytuowane są dwa parasole. Taki sam stan widoczny jest na ortofotomapie obejmującej rok 1996. Dopiero na mapach z lat 2004-2005 widoczna jest rozbudowa obiektu, gdzie w miejscu dotychczas istniejącego tarasu wykonano zadaszoną część budynku. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza pozyskanych dokumentów skutkowała wnioskiem, że sporny budynek został wzniesiony w swoim ostatecznym kształcie po 1996 r.. Dodatkowo organ wskazał, że przedłożony przez SM A dowód w postaci szkicu sytuacyjnego dotyczącego 1996 r. potwierdza wniosek, iż dopiero w latach 2004-2005 została przeprowadzona widoczna na mapach jest rozbudowa obiektu, gdzie w miejscu dotychczas istniejącego tarasu wykonano zadaszoną część budynku. Taki sam kształt przedmiotowego budynku widnieje na aktualnych mapach, tj. z 2017 roku. Zatem zdaniem organu analiza pozyskanych dokumentów prowadzi do wniosku, że sporny budynek został wzniesiony w swoim ostatecznym kształcie po 1996 r.. Powyższe okoliczności, doprowadziły organ odwoławczy do tezy, iż dalsze postępowanie w niniejszej sprawie winno być prowadzone w trybie przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czego konsekwencją było uchylenie w całości decyzji PINB w Ł. z [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie sądu jak już wyżej wskazano samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Jednak, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie na obecnym etapie materiał dowodowy zbyt daleko idący jest wniosek organu odwoławczego, iż zastosowanie w sprawie znajdą przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.. Z pozyskanych przez organ ortofotomap, nie można bowiem jednoznacznie wywnioskować, iż dotyczą one terenu obejmującego nieruchomość przy ul. A 2 i 4 w Ł.. Mapy te nie zawierają bowiem choćby nazw ulic, czy numerów działek geodezyjnych. O ile sąd jednoznacznie nie kwestionuje tego, że dotyczą one spornego terenu to jednak organ winien pozyskać także inne dowody, które bez wątpliwości potwierdzą, że mapy te dotyczą nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt. Także przedłożony przez SM A dowód w postaci szkicu sytuacyjnego dotyczącego 1996 r. jednoznacznie nie potwierdza wniosku, organu o konieczności zastosowania przepisów ustawy z 1994 r.. Sam organ odwoławczy miał zastrzeżenia co do owego dowodu - brak podpisu osoby sporządzającej, brak dowodu złożenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, potwierdzenie kopii za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika niebędącego jedną z osób wymienionych w treści art. 76a § 2 k.p.a. Zatem rolą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie jednoznaczne wykazanie daty powstania spornego budynku, poprzez uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego. Przy czym należy stanowczo podkreślić, iż w procesie tym winny aktywnie uczestniczyć wszystkie strony postepowania. Wprawdzie przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza przekłada się na wadliwość uzasadnienia decyzji, co narusza wskazane zasady wynikające z art. 7 i 107 § 3 k.p.a to pozostaje jednak bez wpływu na ocenę jej legalności. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego. ał