II SA/Łd 753/06

Dnia 31 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz G. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczo – garażowego, zbiornika na ścieki oraz indywidualnego zjazdu na działkę, przewidzianej do realizacji na działce Nr ewid. 37/7 położonej w Ł. przy ul. A.. Z treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że G. J. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 140,6 m2 wraz z przyłączami (wodnym i elektrycznym) i budynku gospodarczo – garażowego o powierzchni zabudowy 40 m2 na terenie działki położonej w Ł. przy ul. A., nr ewid. działki 37/7. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla określonej wyżej inwestycji. Z motywów uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że inwestycja ta jest niezgodna z wymaganiami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717 ze zm.). W związku z tym, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji w tym celu ustalił, iż działka nr ewid. 37/7, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, stanowi grunt rolny klasy RIV i RVI o powierzchni 5.323 m2, przylegający do ulicy A. oraz do rzeki Z. Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), organ stwierdził, że działki sąsiednie (nr nr ewid. 37/6, 40, 41/4 – 41/11, 28, 29/5, 30/7 i 31/2), znajdujące się w obszarze analizowanym są niezabudowane. Na działce sąsiedniej o nr ewid. 37/2 znajduje się w głębi działki budynek gospodarczy. Wyznaczony przez organ obszar analizowany obejmuje również działki nr ewid. 42/2 i 43/7, na których istnieje budynek mieszkalny bliźniaczy, ale tereny te są dostępne z innej drogi publicznej (ul. B.) i znajdują się na terenie o wyraźnie wykształconym układzie przestrzennym, dlatego nie mogą stanowić wyznacznika dla nowej zabudowy. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że na żadnej z sąsiadujących działek, istniejących wzdłuż ulicy A. i znajdujących się w obszarze analizowanym, nie istnieje budynek mieszkalny pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zatem, wobec braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemożliwym było ustalenie warunków zabudowy terenu dla planowanej przez G. J. inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji G. J. wskazał, że wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany nie spełnia wymagań określonych w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Zdaniem odwołującego się, ulica A. to teren, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Organ nie uwzględnił w analizie działki nr ewid. 32/2 przy ul. A. 31 oraz nr 42/1 przy ul. A. 24. Działka bezpośrednio granicząca z działką objętą planami inwestycyjnymi o nr ewid. 37/2 jest zabudowana, co organ pominął. Do odwołania G. J. dołączył dokumentację fotograficzną potwierdzającą jego twierdzenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W treści uzasadnienia, organ podtrzymał argumentację Prezydenta Miasta Ł. dodając, iż w okolicy działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jedno – i dwurodzinna, jednakże jest ona usytuowana poza obszarem analizowanym. Nadto organ wyjaśnił, iż działka nr ewid. 37/7 przylega z jednej strony do rzeki Z., co skutkuje tym, że część terenu nie może być zagospodarowana ze względu na pas doliny rzecznej, wymagający bezwzględnej ochrony przed zabudową. W oparciu o treść "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2002 roku, Nr LXXVII/1793/02, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w strefie niezurbanizowanej o już rozpoczętych procesach urbanizacyjnych, których pełne udostępnienie do celów zabudowy powinno nastąpić z pierwszeństwem zorganizowania form działań publicznych. Do czasu spełnienia tych warunków, zgodnie ze Studium, dopuszczalna jest zabudowa jedynie na terenach nieruchomości położonych pomiędzy dwiema nieruchomościami już zabudowanymi i z zastosowaniem indywidualnych rozwiązań do odprowadzenia i unieszkodliwiania ścieków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. J. wniósł o uchylenie decyzji II, jak i I instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucił organom naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w postaci ustalenia stanu faktycznego i przez to naruszenie słusznego interesu skarżącego, naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 roku, poprzez zawężenie ich zastosowania. W uzasadnieniu skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania wywodząc, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ miał obowiązek poddać analizie obszar nie mniejszy niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 metrów. Organ tymczasem przyjął do obszaru analizowanego teren znacznie mniejszy. Zdaniem skarżącego do obszaru analizowanego powinny być przyjęte co najmniej działki nr nr: 39/1, 40, 41/3, 48/1, 14/3, 34/5, 45/1, 19/3, 16, 15/1, 32/2, 32/3, 30/4, 30/5, 30/6, 30/7, 29/4, 28, 162/10, 162/9, 165/3, 170, 36/1, 37/2, 37/5, 41/1, 41/5, 41/6 i 41/7. Spośród tych działek zabudowa mieszkaniowa i dostęp z ulicy A. posiadają działki nr nr 42/1, 34/5, 45/1, 16, 32/2 oraz 37/2, natomiast z ulicy C. / B. działka nr 42/2 oraz z ulicy D. działki nr 32/3 i nr 30/5. Na tej podstawie skarżący ocenił, że sporządzona przez organ analiza jest co najmniej nierzetelna. Organ pominął bowiem okoliczność funkcjonowania zabudowy na działkach Nr 32/2, 42/1, 43/2, 34/5 i 45/1, jak również stwierdził, że na działce Nr 37/2 został wzniesiony tylko budynek gospodarczy, gdy tymczasem istnieją tam dwa obiekty. Nadto skarżący wskazał, że bezpośrednie sąsiedztwo z rzeką, nie wyklucza zabudowy. Na działkach o nr nr 10/14, 9/2 i 8/3 znajduje się budownictwo mieszkaniowe posadowione w odległościach mniejszych niż teren możliwy do zabudowania na działce skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na fakt planowanej budowy trasy S – 14 na zachód od ulicy E., jednakże organ nie podał trasy przebiegu tej drogi. W konkluzji G. J. wyjaśnił, że nie znajduje żadnego uzasadnienia teza podniesiona przez organ II instancji, iż zabudowa jest możliwa tylko miedzy dwiema działkami już zabudowanymi. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do unormowania art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż badaniu podlega legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w badanej sprawie, stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 w/w ustawy). Zgodnie z art. 61 ust. 1 w/w ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, organ I instancji błędnie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą podstawę do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jakkolwiek bowiem za prawidłowe można by uznać wyznaczenie obszaru analizowanego (co wynika z załączonej do decyzji I instancji mapy geodezyjnej), tym niemniej błędnie zinterpretowano określenie "działki sąsiedniej". W orzecznictwie i doktrynie prawniczej przyjmuje się, że działka sąsiednia to nie tylko teren bezpośrednio graniczący z działką inwestora, ale obszar tworzący pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2005 roku, II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 roku, IV SA/Wa 332/04, Lex Nr 164687; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 roku, IV SA 938/03, Lex Nr 164801; T. Bąkowski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004 – Komentarz do art. 61 ustawy). Działka sąsiednia do terenów objętych planami inwestycyjnymi to działka znajdująca się w obszarze oddziaływania. Nie można zatem utożsamiać pojęcia działki sąsiedniej tylko z terenem bezpośrednio graniczącym. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, jak i zdjęć złożonych przez skarżącego wynika, iż działka nr 32/2 jest dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. A.) i jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Podobnie działka nr 42/1 jest dostępna z tej samej drogi publicznej i jest również zabudowana budynkiem mieszkalnym. Przede wszystkim jednak działka nr 37/2, bezpośrednio przylegająca do działki inwestycyjnej, dostępna także z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana m. in. budynkiem mieszkalnym. Bez znaczenia pozostaje kwestia tego, że budynek na tej działce jest umiejscowiony w głębi działki, w jej tylnej części. Zdaniem Sądu, do pojęcia "działki sąsiedniej" należy bezsprzecznie zaliczyć m. in. działki nr 37/2, nr 32/2, jak i nr 42/1, które zabudowane są budynkami mieszkalnymi, zatem pozwalają na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Organy obu instancji zaliczyły natomiast do obszaru analizowanego i uznały, że działka nr 37/2 jest działką sąsiednią dla nieruchomości, objętej zamierzeniem inwestycyjnym, tym mniej nie uwzględniły faktu, że na tym terenie znajdują się dwa obiekty, budynek mieszkalny i gospodarczy. Okoliczność tę potwierdzają natomiast zdjęcia, załączone przez skarżącego do skargi. Ponadto zwrócić uwagę należy na fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w treści uzasadnienia decyzji II instancji powołało się na "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2002 roku, Nr LXXVII). Akt ten lokalizuje działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym na terenie strefy niezurbanizowanej o już rozpoczętych procesach urbanizacyjnych, których pełne udostępnienie dla celów zabudowy powinno nastąpić z pierwszeństwem zorganizowania form działań publicznych. Zdaniem Sądu, z treści przepisu art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że studium uwarunkowań jest aktem wiążącym dla organów gminy przy pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 5 ustawy expressis verbis stanowi natomiast, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Na tej podstawie stwierdzić należy, iż studium nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2000 roku, II SA 2437/99, Lex Nr 55333 oraz II SA 106/00, Lex Nr 57193), jak i w doktrynie (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004 – Komentarz do art. 9 ustawy). W stanie faktycznym sprawy, G. J. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z przyłączami wodnym i elektrycznym oraz budynku gospodarczo – garażowego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A., nr ewid. działki 37/7. Tymczasem organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy również dla zbiornika na ścieki oraz indywidualnego zjazdu na działkę, wykraczając tym samym poza zakres złożonego wniosku. Oczywistym jest, że nie można zrealizować inwestycji bez rozwiązania problemu ścieków (przy braku kanalizacji miejskiej), jak i bez wykonania zjazdu z działki na drogę publiczną (wniosek w tym zakresie winien podlegać uzupełnieniu – art. 52 ust 1 pkt 2 lit a i b w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.), tym niemniej negatywne rozstrzygnięcie niezgłoszonego przez inwestora żądania uznać należy za naruszenie prawa. Nadto wyjaśnić należy, iż fakt przepływu przez działkę rzeki ma znaczenie przy ustalaniu lokalizacji (umiejscowieniu, rozmieszczeniu) obiektów na działce, a nie przy ocenie co można budować na działce. Przyleganie rzeki ma zatem znaczenie w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot na rzecz skarżącego w kwocie obejmującej wynagrodzenie ustanowionego radcy prawnego (240 zł), ustalone w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), koszty sądowe w postaci uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), ustalonej na podstawie części IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635). Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (nie podlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w przedmiocie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku.