II SA/Łd 756/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki prawa niemieckiego z siedzibą w H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania orzeczenia ustalającego wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stronie skarżącej A Spółce prawa niemieckiego z siedzibą w H. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego w dniu 4 sierpnia 2015 r. i zaewidencjonowaną pod poz. [...]. a.bł. A Spółka prawa niemieckiego z siedzibą w H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania orzeczenia ustalającego wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka zarzuciła rażące naruszenie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej zwanej "K.p.a" oraz art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ nie miał podstaw do zastosowania art. 61 a § 1 K.p.a., gdyż wniosek strony z dnia 1 czerwca 2015 r. był środkiem zaskarżenia postanowienia organu z dnia [...] a nie wnioskiem o wszczęcie nowej sprawy. Strona skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydało zaskarżone postanowienie działając jako organ II instancji, a zatem zakończyło postępowanie administracyjne związane ze sprostowaniem oczywistej omyłki pisarskiej, co oznacza że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. podlega kontroli sądu administracyjnego. W konkluzji skargi A Spółka prawa niemieckiego z siedzibą w H. wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia, postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz o połączenie postępowania z postępowaniem wszczętym skargą z dnia 8 lipca 2015 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a.). Wyjaśnić trzeba, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest postępowaniem szczególnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa". Organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy). Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 ustawy). Od orzeczenia kolegium służy sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, który jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy), jak również jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej. Z powyższego wynika, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej przebiega w dwóch etapach – w pierwszym toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś – przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. Mimo, iż w postępowaniu przed kolegium, jak wyżej wskazano, ma zastosowanie część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że użytkowanie wieczyste i wszelkie spory z nim związane, w tym spory o wysokość opłaty rocznej i możliwość jej aktualizacji, mają charakter cywilnoprawny. Spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest zaś koniecznym elementem otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 648/13, postanowienia NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 6/12, z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1189/12, WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 380/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podkreślić, że w myśl uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy) można wnieść skargę do sądu administracyjnego jedynie na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w drodze skargi na bezczynność kolegium, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność kolegium, polegającą na niewydaniu orzeczenia, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Bowiem w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty. Podsumowując stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy odpowiednie stosowaniu niektórych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed kolegium w oparciu o art. 79 ust. 7 ustawy nie oznacza, że sprawa na pewnym etapie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas jest sprawą cywilną dotyczącą ustalenia wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, bowiem zarówno orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydawane w oparciu o art. 79 ust. 3 ustawy, jak też rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, podejmowane w toku procesowania w sprawie wszczętej wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty w tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub też jest uzasadniona w innej wysokości, nie mieszczą się w katalogu rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Nie istnieje również przepis szczególny w oparciu o który sąd administracyjny byłby uprawiony do rozpatrywania skarg na incydentalne postanowienia samorządowych kolegiów odwoławczych wydawanych w toku rozpatrywania sprawy związanej z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W pkt 2 sentencji orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. a.bł.