II SA/Łd 760/17

Dnia 3 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Pajęczno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 sierpnia 2017 roku nr PNIK-I.4131.669.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowej zabudowanej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej Gminy Pajęczno kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 sierpnia 2017r., nr PNIK-I.4131.669.2017, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 86 oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g." – stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 30 czerwca 2017r., nr 232/XXIII/17, w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości gruntowej zabudowanej. Wojewoda wskazał, że powyższa uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.) - zwanej dalej: "u.g.n." – a następnie wyjaśnił, że jego zastrzeżenia budziła okoliczność, iż przed podjęciem przedmiotowej uchwały nie został wywieszony na okres 21 dni wykaz nieruchomości, przeznaczonych m.in. do sprzedaży. Wykaz ten został sporządzony i podany do publicznej wiadomości po podjęciu uchwały przez Radę Gminy. Dalej organ nadzoru przytoczył treść art. 35 ust. 1 u.g.n. i podkreślił, że z brzmienia tego przepisu wynika zasada jawności, obowiązująca przy gospodarowaniu gminnymi nieruchomościami. Zasada ta przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych m. in. do sprzedaży. Takimi zapisami ustawodawca jednoznacznie przesądził obligatoryjność publikowania wykazu i obowiązkowy zakres wykazu. Ponadto dla sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży istotny jest już sam fakt, że organ ma zamiar przeznaczyć do sprzedaży nieruchomość należącą do jednostki samorządu terytorialnego. Zatem procedowanie przez Radę nad konkretnymi nieruchomościami, co do których albo nie ogłoszono wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 albo nie upłynął termin 21 dni od publicznego ogłoszenia rażąco narusza prawo i nakazuje stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Odwołując się do treści art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda stwierdził, że wykazane wyżej uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa w związku z czym orzec należało o stwierdzeniu nieważności kontrolowanej uchwały. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina Pajęczno, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż właściwy organ sporządza i poddaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie lub najem przed podjęciem stosownej uchwały o wprowadzeniu danej nieruchomości do obrotu, w sytuacji gdy ani art. 35 ust. 1 u.g.n., ani żaden inny przepis ustawy nie wskazuje na taką kolejność procedury. W ocenie skarżącej, art. 35 ust. 1 u.g.n. wskazuje jedynie w jakich przypadkach organ obowiązany jest sporządzić wykaz, na jaki okres podlega on wywieszeniu oraz ogłoszeniu do publicznej wiadomości, wskazane jest także enumeratywne wyliczenie składowych niniejszego wykazu. Przepis ten nie wskazuje jednak, tak jak żaden inny przepis prawa, na wskazaną w rozstrzygnięciu nadzorczym kolejność procedury. Sporządzenie wykazu - w przeciwieństwie do podjęcia stosownej uchwały - jest natomiast warunkiem koniecznym od spełnienia, którego umożliwia wprowadzenie danej nieruchomości od obrotu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu (art. 35 u.g.n.) nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób, ubiegających się o jej nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Skarżąca podkreśliła, że przed publikacją wykazu żaden podmiot nie może ubiegać się o nabycie wymienionych w art. 35 ust. 1 u.g.n. praw do nieruchomości, ani tym bardziej nie może domagać się uzyskania tych praw. O przeznaczeniu danej nieruchomości do obrotu decyduje bowiem wyłącznie jego właściciel, a zatem gmina reprezentowana przez swój organ wykonawczy po uprzednim wyrażeniu zgody przez swój organ stanowiący. Oznacza to, że podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż konkretnej nieruchomości nie jest jednoznaczne z jej przeznaczeniem do sprzedaży. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż informowanie o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, w sytuacji braku odpowiedniej zgody rady gminy może również stanowić naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Zdaniem skarżącej, zaproponowana przez Wojewodę praktyka jest nieuzasadniona także z ekonomicznego punktu widzenia. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wykaz zawiera cenę, co wiąże się z koniecznością poniesienia przez gminę kosztów, związanych ze sporządzaniem operatu szacunkowego, mającego określić wartości nieruchomości, co do której nie ma pewności, czy organ stanowiący wyrazi - zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. - zgodę na wprowadzenie jej do obrotu. Skarżąca stwierdziła, że sporządzenie i opublikowanie wykazu przed wyrażeniem zgody przez radę gminy wprowadza w błąd ewentualnych nabywców danej nieruchomości. Także z tego powodu w praktyce gmin przyjęło się, że w pierwszej kolejności podejmuje się uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na wprowadzenie nieruchomości do obrotu, a dopiero później sporządza się i publikuje odpowiedni wykaz. Odnosząc się zaś do powołanych przez Wojewodę Łódzkiego wyroków sądów administracyjnych skarżąca wskazała po pierwsze, że powołane orzeczenia zostały wydane w ramach tego samego postępowania, a po drugie, że dotyczą odmiennego stanu faktycznego, w którym doszło do zawarcia umowy dzierżawy z konkretną osobą bez zachowania odpowiedniego trybu (w trybie bezprzetargowym zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowa analiza uzasadnień tych orzeczeń wskazuje, że nieruchomość będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały była przeznaczona do dzierżawy, a pomimo tego nie sporządzono i nie podano do publicznej wiadomości odpowiedniego wykazu. Tymczasem w przedmiotowej uchwale organ stanowiący jedynie wyraził zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowej, czym wprowadził ją do obrotu. Przedmiotowa nieruchomość zostanie sprzedana dopiero po sporządzeniu i opublikowaniu stosownego wykazu. Przedmiotowa nieruchomość przed wydaniem uchwały z dnia 30 czerwca 2017 roku nie była przeznaczona do obrotu, a zatem sporządzenie wykazu byłoby w tej sytuacji bezprzedmiotowe. Związek pomiędzy dyspozycją art. 37 u.g.n., a 35 u.g.n. nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Skarżąca wywiodła ponadto, iż powodem stwierdzenia nieważności uchwały, będącej przedmiotem procedowania sądów administracyjnych w powołanych przez organ nadzoru orzeczeniach, było naruszenie zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, przeznaczonych m.in. do sprzedaży lub dzierżawy. Takimi zapisami ustawodawca jednoznacznie przesądził obligatoryjność publikowania wykazu oraz obowiązkowy zakres wykazu. Tymczasem - zgodnie z obowiązującą wśród gmin praktyką - po podjęciu stosownej uchwały przez radę organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz, a zatem skarżący nie wie w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia zasady jawności. Organ nie mógł bowiem naruszyć tej zasady skoro przed podjęciem zaskarżonej uchwały nieruchomość nie była przeznaczona do obrotu. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.) Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, który stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pajęcznie. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 u.s.g. zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 tej ustawy, nadzór wspomniany sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany, skoro uchwała została przedłożona organowi nadzoru w dniu 7 lipca 2017r., a rozstrzygnięcie wydano w dniu 4 sierpnia 2017r. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wnioskowanie z tego ostatniego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy tj. nakazy i zakazy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.). Rolą Sądu, rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli wiec zakresem kontroli sądowoadministacyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa, Sąd nie ma możliwości uznania, że przedmiot nadzoru (uchwała rady gminy) narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym. Formułę działania Sądu w takim wypadku określa bowiem przywołany już wyżej art. 148 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 719/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 30 czerwca 2017r., którą wyrażono zgodę na sprzedaż nieruchomości zabudowanej, położonej w Starych Gajęcicach, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna o numerze 530/2 i powierzchni 1.0376 ha, dla której Sąd Rejonowy w Wieluniu, Wydział Zamiejscowy Ksiąg wieczystych w Pajęcznie prowadzi księgę wieczystą SR2W/00010770/5. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 86 oraz art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., podnosząc, iż organ stanowiący gminy naruszył przepis art. 35 ust. 1 u.g.n., podejmując kwestionowaną uchwałę bez uprzedniej publikacji wykazu nieruchomości, przeznaczonych do sprzedaży. W ocenie Wojewody, publikacja ta winna poprzedzać podjęcie uchwały dla realizacji zasady jawności przy gospodarowaniu nieruchomościami gminnymi. Wniosek tego rodzaju organ nadzoru oparł w całości na uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 grudnia 2014r., sygn.a kt II SA/Op 426/14 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2015r., sygn. akt I OSK 861/15, którym oddalono skargę kasacyjną od ww. rozstrzygnięcia sądu I instancji, bez odniesienia go do stanu faktycznego i prawnego, kształtowanego kwestionowaną uchwałą. Jak trafnie podniesiono natomiast w skardze, okoliczności, w których podjęto kontestowaną uchwałę oraz jej rozstrzygnięcie są istotnie różne od stanów faktycznych, rozstrzyganych w przywołanych wyrokach. Naruszenia zasady jawności, w sprawie rozstrzyganej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 grudnia 2014r. (i odpowiednio w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2015r.) upatrywano w oddaniu w dzierżawę nieruchomości, stanowiącej mienie gminne konkretnie wskazanemu podmiotowi w trybie bezprzetargowym bez publikacji wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. Konstatacja o naruszeniu zasady jawności dotyczyła zatem nie zgody właściwego organu na dokonanie obrotu nieruchomością lecz określonego jednocześnie trybu w jakim obrót ten zostanie dokonany oraz wskazania osoby nabywcy. Zostało ono zatem w sposób oczywisty powiązane nie tyle z wyrażeniem zgody przez radę gminy na dokonanie zbycia in abstracto lecz jednoczesnym określeniem trybu zbycia z pominięciem obowiązku publikacyjnego. W rozpoznawanej sprawie natomiast, Rada Miejska w Pajęcznie, w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. wyraziła jedynie zgodę na sprzedaż nieruchomości bez określenia jakichkolwiek jej warunków. Uchwała ta otwiera dopiero, na co trafnie zwraca uwagę strona skarżąca, drogę do wprowadzenia nieruchomości do obrotu. W jej wykonaniu zaś, organ właściwy, w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. (organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy), sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkownie, najem lub dzierżawę (art. 35 ust. 1 u.g.n.), który winien obejmować elementy wskazane w art. 35 ust. 2 u.g.n., a których określenia na etapie wyrażania zgody na zbycie, trudno oczekiwać. Nie można też odmówić słuszności argumentom natury ekonomicznej i celowościowej, podnoszonym w skardze. Mijałoby się z celem i narażało gminę na niepotrzebne wydatki sporządzanie kosztownych wycen nieruchomości w sytuacji, gdy nie byłaby jeszcze przesadzona kwestia jej ewentualnego zbycia (czy innej formy wprowadzenia do obrotu). Dodatkowo, przy przyjęciu, że publikacja wykazu stanowi wprowadzenie nieruchomości do obrotu, dokonanie jej bez uprzedniej zgody właściwego organu gminy, stanowiłoby naruszenie prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, ze zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze narusza prawo, na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzeczono o jego uchyleniu. Jak wyżej wspomniano, określona w powołanym przepisie kognicja sądu administracyjnego w odniesieniu do aktów nadzoru, ogranicza możliwość kontroli uchwały, będącej przedmiotem postępowania nadzorczego jedynie do podniesionych w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszeń prawa. Organ nadzoru może natomiast rozważyć wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę, co spowoduje poszerzenie zakresu kontroli. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, określonemu na kwotę 480 zł. B.A.