II SA/Łd 761/17

Dnia 3 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 roku sprawy ze skargi D. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. a.bł. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." – stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. I. od decyzji Burmistrza O. z dnia [...], nr [...], orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna, wnioskowanego na okres od października 2014r. w związku z opieką nad mężem, S. I.. Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 14 lipca 2017r. (data wpływu do organu: 17 lipca 2017r.) odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, złożyła D. I.. Podkreślono jednak, że D. I. w dniu 6 maja 2017r. udzieliła pełnomocnictwa S. I.-P. do reprezentowania jej w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o sygn. akt I OSK 1717/15. Pismem z dnia 10 maja 2017r. S. I.-P. - pełnomocnik D. I., na podstawie udzielonego pełnomocnictwa zgłosiła się, jako pełnomocnik i wniosła o wydanie decyzji, przyznającej zasiłek dla opiekuna, zgodnie z wnioskiem z dnia 12 września 2014r., uwzględniającej stosowne wyrównanie, wraz z odsetkami. Organ I instancji, pismami z dnia [...], nr [...]i z dnia [...] nr [...]zawiadomił D. I. oraz ustanowionego w sprawie pełnomocnika – S. I. – P. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, wyznaczając nowe terminy. Ponadto organ I instancji, pismem z dnia [...] nr [...], zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony na podstawie art. 44 k.p.a. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji S. I.-P. - pełnomocnik D. I. nie skorzystała z przysługującego uprawnienia. Następnie Burmistrz O. decyzją z dnia [...] nr [...] - będącą przedmiotem niniejszego postępowania - orzekł o odmowie przyznania D. I. zasiłku dla opiekuna, wnioskowanego na okres od 1 października 2014r. z tytułu opieki nad S. I.. Decyzja ta w dniu [...]r. została wysłana do D. I. i do jej pełnomocnika – S. I.-P., co potwierdza kserokopia książki nadawczej organu I instancji, znajdująca się w aktach sprawy. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 40 § 2 k.p.a. i wskazał, że do S. I.- P. - pełnomocnika D. I., decyzja organu I instancji została nadana w Urzędzie Pocztowym listem poleconym nr [...] za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. S. I. - P. o konieczności odbioru powyższej przesyłki została powiadomiona przez urząd pocztowy w formie awiza dwukrotnie: po raz pierwszy w dniu 13 lipca 2017r.; po raz drugi w dniu 21 lipca 2017r. Po czym w dniu 28 lipca 2017r. urząd pocztowy dokonał zwrotu przesyłki do organu I instancji, jako przesyłki nie podjętej w terminie. Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 44 § 1 - § 4 k.p.a. i stwierdził, że zgodnie z powyższymi ustaleniami, zaskarżona decyzja została doręczona S. I. – P. - pełnomocnikowi D. I. w trybie art 44 k.p.a. w dniu 27 lipca 2017r., zatem termin jej zaskarżenia (liczony od dnia 28 lipca 2017r.), upłynął w dniu 10 sierpnia 2017r. Do dnia wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie wpłynęło odwołanie S. I.-P. - pełnomocnika D. I. od decyzji Burmistrza O. z dnia [...], nr [...]. Kolegium odwołało się następnie do treści art. 129 § 1 i art. 134 k.p.a. i zaznaczyło, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Co oznacza, że może ono być uruchomione wyłącznie na skutek wniesienia środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot - nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania posiada strona postępowania administracyjnego chyba, że ustanowiła pełnomocnika do działania w jej imieniu. Wówczas legitymację do wniesienia odwołania ma ustanowiony w sprawie pełnomocnik. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji stwierdził, że termin do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 28 lipca 2017r. tj. od dnia skutecznego doręczenia S. I.-P. - pełnomocnikowi D. I. - na podstawie art. 44 k.p.a. decyzji Burmistrza O. z dnia [...] nr [...]. Natomiast D. I. wniosła odwołanie w dniu 17 lipca 2017r., a więc przedwcześnie tj. przed skutecznym doręczeniem decyzji, która jest przedmiotem zaskarżenia. Kolegium podkreśliło, iż warunkiem skuteczności dokonania czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania jest dochowanie 14 dniowego terminu do jej zaskarżenia od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania. W przedmiotowej sprawie pełnomocnikowi strony. Organ odwoławczy wskazał również, że terminy można podzielić na terminy ad quem oraz na terminy post quem, przy czym pierwsze z nich to terminy, przed upływem których należy dokonać wymaganej czynności procesowej, natomiast drugie z nich to terminy, dopiero po upływie których ta czynność może być dokonana (termin post quem uzależnia możliwość dokonania czynności procesowej dopiero po upływie terminu). Termin procesowy, określony w art. 129 § 2 k.p.a., jest terminem ad quem, bowiem środek zaskarżenia można wnieść tylko przed upływem terminu do jego wniesienia, ale również terminem post quem, bowiem dokonanie czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania uzależnione jest od dnia doręczenia (dopiero upływ tego terminu daje prawo wniesienia środka zaskarżenia). Organ II instancji wyjaśnił, że ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie odnosi się expressis verbis do kwestii przedwczesności środków prawnych i nie stwierdza wprost, że środek zaskarżenia przedwczesny jest niedopuszczalny, ale wykładnia językowa, jak i wykładania celowościowa i funkcjonalna przemawia za dosłowną interpretacją przepisu art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którą zwyczajny środek zaskarżenia można wnieść w terminie od dnia doręczenia decyzji do upływu 14 dnia od dnia doręczenia. Nie sposób pominąć zatem przy ustaleniu zakresu omawianej normy prawnej zwrotu: "od dnia doręczenia". Doręczenie tym samym ma istotny walor nie tylko w ustaleniu, kiedy dopuszczalność środka zaskarżenia ekspiruje, ale również co do otwarcia terminu i daty, od kiedy strona może żądać weryfikacji aktu administracyjnego przez organ wyższego stopnia. Kolegium dodało również, że rozpoznanie odwołania (zażalenia) wniesionego przed terminem albo po terminie stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - złożonego odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Złożenie odwołania przed lub z uchybieniem ustawowego terminu, powoduje jego bezskuteczność. W przedmiotowej sprawie zostało ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, iż odwołanie zostało złożone przed doręczeniem zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony. Dodać także należy, iż ustanowienie pełnomocnika jest wyłącznie decyzją strony, która "przerzuca" niejako na niego niektóre swoje prawa i obowiązki. Tym samym strona musi zdawać sobie sprawę z tego, że zaniechania pełnomocnika odnoszą skutek w stosunku do niej. Organ II instancji przytoczył także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017r., o sygn. akt I OSK 911/15, w którym stwierdzono m.in., że zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tylko z tą czynnością wiążą się wówczas wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego określone skutki prawne, do których zalicza się rozpoczęcie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., biegu terminu do wniesienia odwołania. Przesłanie decyzji samej stronie w tym przypadku takich skutków nie rodzi, gdyż nie mogło zostać uznane za doręczenie, w rozumieniu zawartych w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów. Czynność doręczenia wspomnianej decyzji także samej stronie ma zatem w tym wypadku jedynie charakter informacyjny. Pouczenie zaś, zawarte w decyzji, dotyczy czynności, mających - z punktu widzenia toczącego się postępowania - znaczenie prawne. Odnosiło się więc ono wyłącznie do okoliczności doręczenia decyzji pełnomocnikowi, nie zaś samej stronie. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Kolegium uznało, że koniecznym było stwierdzenie, iż środek zaskarżenia okazał się niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych, został on bowiem wniesiony przed doręczeniem pełnomocnikowi strony decyzji, od której środek zaskarżenia wniesiono. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła D. I., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu niewłaściwe zastosowanie prawa i błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia. Skarżąca wyjaśniła, że decyzja Burmistrza Miasta O. z dnia [...] nr [...], w oznaczeniach strony nie uwzględnia w żadnym miejscu S. I.-P. jako pełnomocnika skarżącej. Zarówno w miejscu gdzie wskazuje się adresata, jak i w rozdzielniku na końcu została wymieniona jedynie D. I.. Zatem D. I. była jedynym adresatem decyzji z pouczeniem o prawie i trybie jej zaskarżenia. To, że skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika w osobie córki, nie oznacza, że nie była uprawniona do samodzielnego złożenia odwołania, zwłaszcza, że w momencie otrzymania decyzji widziała, że jej córka nie została uwzględniona jako adresat. Zdaniem skarżącej, jej odwołanie nie było niedopuszczalne, gdyż doręczenie decyzji spowodowało to, że weszła ona do obrotu prawnego. Otrzymanie przez stronę decyzji z pouczeniem o prawie i trybie jej zaskarżenia nie może rodzić ujemnych dla niej skutków procesowych, w szczególności nie pozbawia jej możliwości wniesienia odwołania. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej, normy zawarte w art. 40 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania, mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Zdaniem skarżącej, argumentacja SKO stanowi także naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ustanowienie pełnomocnika nie pozbawia bowiem strony udziału w postępowaniu, tym bardziej, iż decyzja Burmistrza Miasta O. jest wystawiona na stronę postępowania (D. I.), a nie na pełnomocnika, działającego w imieniu strony. Zatem środek zaskarżenia służy stronie tym bardziej, iż w decyzji nie jest wskazane, że pełnomocnik ją otrzyma. Nie można również zgodzić się z przytoczoną na stronie 5 postanowienia argumentacją SKO, że czynność doręczenia wspomnianej decyzji samej stronie ma jedynie charakter informacyjny. Wbrew przytoczonym przez SKO twierdzeniom skarżąca nie otrzymała decyzji organu I instancji "do wiadomości", lecz z pouczeniem o prawie i trybie zaskarżenia decyzji. Na liście adresatów decyzji Burmistrza Miasta O. – D. I. została wymieniona jako jedyna adresatka decyzji. Nawet jeśli skarżąca była w toku postępowania reprezentowana przez pełnomocnika nie oznacza to, iż nie miała prawa złożyć środka zaskarżenia bezpośrednio. Żaden z przepisów k.p.a. tak nie stanowi. Ustanowienie pełnomocnika nie pozbawia wszak strony uprawnień procesowych. Skarżąca uznała, że pogląd SKO wobec powyższego jest błędny i bezzasadna jest teza organu odwoławczego o przedmiotowej niedopuszczalności odwołania. SKO wywodzi brak przedmiotu zaskarżenia z faktu, że skarżąca złożyła odwołanie zanim decyzję doręczono jej pełnomocnikowi. SKO winno natomiast przyjąć, by nie rodzić ujemnych dla strony skutków procesowych, że doręczenie D. I. decyzji spowodowało, iż decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Oceniając odwołanie jako przedwczesne, SKO w Ł. dopuściło się zatem naruszenia przepisu art. 129 k.p.a. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co skutkuje jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Przede wszystkim błędna jest konkluzja organu odwoławczego, że wniesione przez skarżącą D. I. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...]r. jako przedwczesne jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Faktem jest, że termin, określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania po jego upływie jest bezskuteczne. Faktem jest również, że cytowany przepis określa datę początkową, od której ów termin rozpoczyna bieg (data doręczenia decyzji stronie). Nie można jednak skutecznie wywodzić, że przedwczesny, a przez to niedopuszczalny, jest środek zaskarżenia wniesiony przez stronę osobiście przed datą doręczenia decyzji pełnomocnikowi, jeżeli uprzednio decyzja ta doręczona została stronie. Zgodzić się należy z organem, że doręczenie decyzji stronie, reprezentowanej przez pełnomocnika, winno być, co do zasady, dokonywane w trybie art. 40 § 2 k.p.a. temu pełnomocnikowi. Przepisy prawa nie przewidują jednak doręczeń "do wiadomości", czy też doręczeń "równoległych" dla stron i ich pełnomocników. Skoro jednak organ doręcza decyzję zarówno pełnomocnikowi jak i stronie z pouczeniem o sposobie i terminie jej zaskarżenia, zaś strona osobiście wnosi środek zaskarżenia (czego ustanowienie pełnomocnika jej nie zabrania), błędem jest twierdzenie, iż czyni to przedwcześnie. W takim przypadku przyjąć należy, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg z chwilą doręczania decyzji stronie a jedynie jego upływ wiązać z doręczeniem dla pełnomocnika. Przepis art. 112 k.p.a. gwarantuje bowiem stronie, że nie będzie ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia co do prawa odwołania, jeżeli się do tego pouczenia zastosowała. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta O. doręczona została zarówno D. I. (w dniu 7 lipca 2017r.), jak i jej pełnomocnikowi (w dniu 27 lipca 2017r. przez awizo). W obu wypadkach decyzja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania, zaś z zamieszczonego pod decyzją rozdzielnika wynikało, iż otrzymuje ją wyłącznie adresat. Zasadnie zatem podnosi strona skarżąca, iż fakt doręczenia przesyłki osobiście stronie, wskazywał na pominięcie pełnomocnika, w czym utwierdzać ją mogły zamieszczone w treści decyzji pouczenia oraz adnotacje. Przyjęcie przeto przez organ odwoławczy, że wniesione w dniu 14 lipca 2017r. odwołanie jako przedwczesne jest przedmiotowo niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., narusza przywołany już art. 112 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. (por. również np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 399/14 oraz w Opolu z dnia 28 maja 2013r., sygn. akt II SA/Op 582/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten, w sposób nieuprawniony stawiłaby w gorszej sytuacji procesowej osoby, składające środki zaskarżenia przedwcześnie w okolicznościach przez siebie niezawinionych, od osób uchybiających terminowi, którego przywrócenie w tych okolicznościach byłoby możliwe. Doręczenie ma zaś zapewnić stronie możność podjęcia obrony. Skoro wadliwość doręczenia lub jego brak wywołuje ujemne dla strony skutki procesowe, jednak pomimo to strona podjęła obronę, to należy tę wadliwość pominąć jako nieistotną, jeżeli wystarczające jest nieprzyjmowanie tych ujemnych skutków procesowych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2015r., sygn. akt II SA/Wr 742/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc pod uwagę powyższe, na odstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie odwoławcze, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne. B.A.