II SA/Łd 762/08

Dnia 5 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 roku z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. S. A. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolniczym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy G. na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z poźn. zm.) (w dalszej części zwanej ustawą o planowaniu) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) (w dalszej części zwanej kpa) nakazał A. W. – właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. 9/2, obręb [...] – przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolniczym. Organ I instancji ustalił, że nieruchomość stanowiąca działkę nr ewid. 9/2, obręb [...] jest użytkowana przez właściciela – A. W. w sposób sprzeczny (produkcja tartaczna) z jej rolniczym charakterem, wynikającym z ewidencji gruntów (zabudowa zagrodowa i rola). W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że "urbanista po przeprowadzeniu analizy nie znalazł możliwości zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, albowiem wyniki wykonanej analizy wykazały niespełnienie koniecznego warunku wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Odwołanie od decyzji I instancji złożył A. W., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 107 § 3 kpa. W szczególności A. W. stwierdził, iż nie został poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W treści odwołania wskazał również na dowolne ustalenie przez organ stron postępowania oraz pominięcie faktu, iż nie wnosił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania działki nr ewid. 9/2, obręb [...] na funkcję produkcyjno-usługową (tartak-stolarnia). A. W. podniósł również, iż nie prowadzi działalności gospodarczej w budynku gospodarczym i wiacie, które poprzednio objęte były jego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, a na który dostał decyzje odmowna aczkolwiek prowadzi na tej działce działalność, przy czym są to usługi, które świadczy poza budynkami. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie wziął pod uwagę - mimo że była mu ona znana - treści decyzji Nr [...] z dnia 24 stycznia 2008 roku, którą Starosta [...] wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki Nr 9/2. W wyniku rozpoznania odwołania A. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją znak: [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji naruszenie poszczególnych przepisów kpa: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 art. 107 § 2 i § 3. Organ odwoławczy stwierdził uchybienia polegające na dowolnym ustaleniu stron postępowania, nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz nieumożliwienie stronom postępowania wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań i kwestii dowodowych, a także brak w aktach dowodu na to, że Prokurator Rejonowy w W. przystąpił do sprawy. Kolegium zauważyło, że w aktach brakuje wypisów z ewidencji gruntów i innych dokumentów, wskazujących na przeznaczenie terenu objętego postępowaniem. W ocenie SKO, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wyjaśniono zasadniczych okoliczności dla rozstrzygnięcia, a w szczególności w kontekście art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu, dlaczego organ ten uznał działanie A. W. za sprzeczne z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, na czym ta sprzeczność polegała i dlaczego nie można takiego działania pominąć. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji zawarł wskazówki dla organu I instancji w kwestii prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz zaznaczył, iż przy formułowaniu rozstrzygnięcia decyzji należy uwzględnić, że ma ona nadawać się do wykonania w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożył B. S., który nie zgodził się z zarzutami SKO w S. wobec decyzji organu I instancji i stwierdził, że postępowanie w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania określonej nieruchomości nie wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. Jego zdaniem, strony postępowania przed organem I instancji miały możliwość wypowiedzenia się. Jednocześnie jednak skarżący podniósł, że organ I instancji niesłusznie nie uznał go za stronę postępowania. B. S. zakwestionował wymóg postawiony przez SKO, aby organ I instancji formułując na nowo rozstrzygnięcie określił w nim przepisane działanie właścicielowi działki w taki sposób, aby decyzja nadawała się do wykonania w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym. Skarżący czuje się pokrzywdzony przez działania urzędników Urzędu Gminy G. i domaga się nakazania wstrzymania prowadzenia przez A. W. działalności gospodarczej, która w jego ocenie jest sprzeczna z przeznaczeniem działki Nr 9/2, obręb [...], a także ukarania Wójtowi Gminy G. kolejną grzywną za świadome przedłużanie postępowania oraz prowadzenie działań pozornych. W odpowiedzi na skargę B. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Organ II instancji ponownie podkreślił, że przeprowadzone postępowanie było wadliwe (nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i nieustalenie zasadniczych okoliczności sprawy) a zatem nie może stanowić podstawy dla wydania decyzji w sprawie. Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.) (zwanej w dalszej części ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny ocenia zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skład orzekający, dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji dopuścił się takich uchybień w toku postępowania, iż nie mogły one stanowić podstawy do wydania decyzji. W aktach sprawy nie znalazły się żadne dokumenty, które potwierdzałyby ustalenia organu I instancji (przykładowo: brak protokołu oględzin, wypisu z ewidencji gruntów, mapy ewidencyjnej, powołanej w uzasadnieniu "analizy urbanisty"). Należy podkreślić, że organ II instancji nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wynika to z treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka może mieć miejsce wówczas, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji ( por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 roku, II OSK 1629/07). Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem naruszenie przez organ I instancji fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 10, 77 i 80 kpa obligowało organ II instancji do rozstrzygnięcia w myśl art.138 § 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wykazał, że wydanie decyzji przez organ I instancji nie było poprzedzone postępowaniem dowodowym i nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności a nadto nie ustalono należycie stron postępowania. Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany przez NSA, że "(...)w przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strony postępowania nie zostały prawidłowo ustalone, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 kpa tzn. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie, w razie ustalenia, że stroną postępowania jest inny podmiot niż ten, wobec którego toczyło się dotychczasowe postępowanie, zabezpiecza tej osobie, przewidziany art. 15 kpa dwuinstancyjny tryb postępowania" (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 roku, II GSK 88/08, niepubl.). W związku z powyższym, uznać należało, że organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i ze względu na swój charakter również kontrola jej przez sąd administracyjny jest specyficzna, bowiem uchylenie takiej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku uznania, że organ administracyjny przy jej wydawaniu w sposób istotny naruszył przepisy postępowania administracyjnego czy też prawa materialnego lub wydał ją pomimo braku przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 666/07, niepubl.). W niniejszej sprawie sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Z tych względów na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji. M.Ch.