II SA/Łd 766/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 roku sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K. J. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2002 roku, Nr [...] (znak: [...]) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] marca 2002 roku, Nr [...] (znak: [...]) i nakazał M. M. przedłożenie w organie I instancji, 3 egzemplarzy określonych dokumentów dotyczących instalacji centralnego ogrzewania i kotłowni gazowej dla segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 26 d. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2002 roku nakazał M. M. przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 2002 roku, 3 egzemplarzy dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych, oświadczeń osób posiadających uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności o prawidłowości wykonania instalacji centralnego ogrzewania i gazowej z załączeniem protokołu badania szczelności instalacji i urządzeń, dokumentu zawierającego certyfikat dopuszczenia do powszechnego stosowania urządzenia grzewczego gazowego, projektu zmian i przeróbek w celu doprowadzenia instalacji centralnego ogrzewania i gazowej do zgodności z przepisami prawa, w odniesieniu do instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na nieruchomości przy ul. A 26 d w Ł. W uzasadnieniu organ podał, iż podczas wizji lokalnej przeprowadzonej dnia 6 marca 2002 roku stwierdzono, iż w roku 2000 M. M. wykonał, w oparciu o pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2000 roku, Nr [...]), w swoim budynku mieszkalnym instalację gazową. Inwestor nie posiadał dziennika budowy i nie zgłosił w organie administracji architektoniczno - budowlanej zakończenia robót. Po zamontowaniu instalacji gazowej, M. M. dokonał montażu pieca gazowego dwufunkcyjnego oraz przebudowy instalacji centralnego ogrzewania, co wykonał bez zgody odpowiedniego organu. W dacie wizji lokalnej wszystkie prace zostały już zakończone. Jak stwierdził organ, na skutek przebudowy instalacji centralnego ogrzewania z wykorzystaniem poprzedniej instalacji zasilanej czynnikiem grzewczym z sieci miejskiej, został naruszony system grzewczy w przyległych budynkach obsługiwanych ze wspólnego węzła cieplnego. W konkluzji organ podał, iż przedłożenie określonych dokumentów daje podstawę do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor – M. M. i właściciele sąsiednich segmentów – A. i A. Z. oraz W. M. W treści odwołania M. M. wniósł o uchylenie decyzji, ponieważ nie naruszył przepisów prawa budowlanego przy remoncie - modernizacji instalacji centralnego ogrzewania. Wskazał, że organ I instancji założył, iż przebudowa instalacji centralnego ogrzewania została wykonana bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestor uprzednio zwrócił się do organu z zapytaniem czy ma obowiązek uzyskać stosowne pozwolenie na remont i modernizację instalacji centralnego ogrzewania w związku z koniecznością dostosowania jej do nowego nośnika grzewczego (podłączenia pieca gazowego). W odpowiedzi uzyskał informację, iż przedstawiony zakres prac to remont z mało istotnymi zmianami i na podstawie przepisu art. 29 pkt 2 ppkt l prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia, tym samym opracowania projektu zmian i zawiadamiania o zakończeniu prac. W trakcie wizji lokalnej inwestor udostępnił pracownikowi organu nadzoru budowlanego dokumenty dotyczące instalacji gazu, ale ten odmówił ich przyjęcia i sporządzenia adnotacji w protokole. Wobec tego niezrozumiałym jest dla inwestora przyjęcie w decyzji, iż wykonał prace samowolnie. Jedynym dokumentem, którego w dacie wizji lokalnej brakowało było zawiadomienie o zakończeniu prac wraz z dziennikiem budowy, ale inwestor przekazał te dokumenty wykonawcy prac - firmie "B", która zbankrutowała. W związku z tym dopełnił on niezbędnych czynności w dniu 11 marca 2002 roku. Zdaniem odwołującego się odłączenie zużytej, 30 - sto letniej instalacji centralnego ogrzewania nie było żadną samowolą budowlaną. A. i A. Z. i W. M. wskazali, iż domagają się od M. M. przywrócenia wspólnej sieci centralnego ogrzewania, do stanu zapewniającego dopływ wody grzewczej z sieci miejskiej do odciętych przez niego grzejników w segmentach Nr 26 c i 28. W motywach swojego odwołania sąsiedzi wskazali, iż instalacja centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej w całym budynku szeregowym jest wspólna, system zasilany jest z sieci miejskiej przez wspólny węzeł cieplny. Dokonana przez inwestora przebudowa instalacji centralnego ogrzewania spowodowała odcięcie od instalacji funkcjonującej we wszystkich budynkach szeregowych. W wyniku odcięcia przewodów ciepłowniczych nastąpiło niedogrzanie pokoju i pozbawienie ogrzewania łazienki i przedpokoju w sąsiednim segmencie oraz zalanie ściany. W konkluzji odwołujący się podali, iż stan techniczny przebudowanej instalacji grzewczej nie rokuje prawidłowego funkcjonowania i stanowi stałe zagrożenie występowania nowych awarii na styku połączeń przewodów ciepłowniczych we wspólnych ścianach między segmentami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2002 roku uchylił rozstrzygnięcie I instancji i nakazał M. M. złożenie w organie I instancji, 3 egzemplarzy inwentaryzacji istniejącej instalacji centralnego ogrzewania i wbudowanej kotłowni gazowej z kotłem dwufunkcyjnym, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, zawierające orzeczenie o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych, projektu zmian i przeróbek w celu doprowadzenia instalacji centralnego ogrzewania i kotłowni gazowej do stanu zgodnego z prawem oraz projektu zapewniającego przywrócenie zasilania z istniejącego węzła cieplnego, poprzez istniejące pierwotnie poziomy i piony zasilające, do odciętych, w wyniku samowolnych działań M. M., grzejników centralnego ogrzewania usytuowanych w sąsiednich segmentach mieszkalnych, tj. jednego grzejnika w segmencie mieszkalnym A. i A. Z. i dwóch grzejników w segmencie mieszkalnym W. M. Organ nakazał również M. M. przedłożenie dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin wykonania obowiązków organ określił na dzień 30 sierpnia 2002 roku. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podał, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] września 2000 roku, Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym przy ul. A 26 d w Ł. Projekt budowlany przewidywał rozbudowę istniejącej wewnętrznej instalacji gazu o dodatkowy rurociąg Ø 20 mm dla zasilania dwufunkcyjnego kotła gazowego przewidzianego do zainstalowania w piwnicy budynku. W ocenie organu, w trakcie postępowania inwestor nie złożył żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że zgłosił zamiar przebudowy centralnego ogrzewania i budowy kotłowni gazowej. Organ mając na uwadze treść decyzji z dnia [...] września 2000 roku i brak zgłoszenia we właściwym organie zamiaru przebudowy instalacji centralnego ogrzewania, ocenił, iż wykonana przez M. M. przebudowa instalacji centralnego ogrzewania i budowa w piwnicy kotłowni gazowej, dokonana została w warunkach samowoli budowlanej. Przepis art. 30 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakładał bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Inwestor dokonując przebudowy instalacji centralnego ogrzewania naruszył ponadto uzasadniony interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. l pkt 6 Prawa budowlanego. W związku z dokonanym w dniu 11 marca 2002 roku przez inwestora zgłoszeniem zakończenia prac przy rozbudowie instalacji gazowej, organ nadzoru budowlanego uznał, iż dokonana rozbudowa jest wykonana zgodnie z prawem budowlanym oraz, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Jak wywiódł organ odwoławczy, powodem uchylenia decyzji I instancji był brak wyartykułowania w sposób czytelny zakresu czynności, które zobowiązany był wykonać inwestor w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanej instalacji centralnego ogrzewania wraz ze źródłem jej zasilania do stanu zgodnego z prawem. W konkluzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podał, że M. M. dokonując samowolnej przebudowy instalacji centralnego ogrzewania naruszył przepis art. 5 ust. l pkt 6 i art. 30 Prawa budowlanego. Naruszenie treści przepisu art. 5 zobowiązuje inwestora do przywrócenia zasilania odciętych grzejników w sąsiednich segmentach. Natomiast nieposzanowanie normy art. 30 Prawa budowlanego zobowiązuje organ do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 51. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 2 b i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 5 ust. l pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i art. 30 ust. l pkt l poprzez nieuzasadnione zastosowanie. W motywach strona wywodziła, iż odcięcie instalacji centralnego ogrzewania nie stanowiło robót budowlanych. Inwestor nie wykonał budowy kotłowni, bowiem piec został zainstalowany w istniejącym pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy, co również nie stanowi robót budowlanych i było dokonane w ramach rozbudowy instalacji gazowej. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż norma ta nakazuje doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a nie, jak nakazał organ, do doprowadzenia do stanu poprzedniego. W sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 5 ust. 2 pkt 2a, bowiem sąsiedzi nie zostali pozbawieni możliwości korzystania z energii cieplnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, iż zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia. Postanowieniem z dnia 3 września 2002 roku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia skargi. Postanowieniem z dnia 14 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, z uwagi na śmierć skarżącego, zawiesił postępowanie przed sądem z dniem 8 czerwca 2004 roku. Natomiast mocą postanowienia z dnia 12 sierpnia 2005 roku, Sąd podjął zawieszone postępowanie w udziałem po stronie skarżącej następcy prawnego zmarłego M. M. – K. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 97 § l i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach. Stosownie do unormowania art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W celu określenia kognicji Sądu warto wskazać, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak podstawę prawną rozstrzygnięcia organy powołały unormowanie przepisu art. 51 ust. l pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. l (art. 51 ust. 4 prawa budowlanego). Zdaniem Sądu organy orzekające wydając w sprawie decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy proceduralne w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiot prowadzonego postępowania, zdaniem Sądu budzi wątpliwości. Skład orzekający uznał również, iż zakres dokumentów żądanych od M. M. jest wadliwy. Z sentencji decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wynika, iż M. M. był zobowiązany do złożenia określonych dokumentów dotyczących instalacji centralnego ogrzewania i kotłowni gazowej dla segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, rozbudowa instalacji gazowej została wykonana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2000 roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym przy ul. A 26 d w Ł. Warto wskazać, że znajdująca się w aktach administracyjnych kopia pozwolenia na budowę jest załącznikiem do pisma M. M. Brak jest w aktach przesłanych przez organ, projektu dotyczącego rozbudowy instalacji gazowej. Zdaniem Sądu, byłby to dokument niezbędny do oceny legalności funkcjonowania kotłowni. W skardze bowiem M. M. podał, że zainstalowanie kotła w piwnicy było wykonane w ramach udzielonego pozwolenia na budowę instalacji gazowej. Ponadto, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zakończenia prac przy realizacji rozbudowy instalacji gazowej, uznał, że rozbudowa ta jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w tym przedmiocie. Wobec takiego stanowiska organu niezbędnym było ustalenie zakresu pozwolenia na rozbudowę, czego organ zaniechał i tym samym naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 7, 77 § l i 80 kpa. Stwierdzenie organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji, że postępowanie w przedmiocie legalności wykonania rozbudowy instalacji gazowej stało się bezprzedmiotowe, winno skutkować umorzeniem postępowanie w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § l kpa. Zatem, w ocenie Sądu, kwestia legalności odłączenia instalacji centralnego ogrzewania i jej stanu technicznego oraz zagadnienie wykonania instalacji gazowej, winny być rozpatrywane w dwóch odrębnych postępowaniach. Organ stwierdził, iż w budynku stanowiącym własność M. M. istnieje odrębne pomieszczenie przeznaczone na kotłownię gazową. Jednakże nie potwierdzają tego ustalenia wynikające z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 3 marca 2002 roku, jak i żaden inny dokument załączony do akt administracyjnych. W szczególności wobec oświadczenia skarżącego, iż rzekoma kotłownia to pomieszczenie gospodarcze, w którym umieszczony jest tylko piec, organ powinien poczynić w tym zakresie bardziej szczegółowe ustalenia. Zdaniem Sądu organy również błędnie oceniły zakres dokumentów, które miał złożyć M. M.. Chodzi przede wszystkim o możliwość żądania dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia własności nieruchomości na istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy doprowadzaniu obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Potwierdza to pogląd przedstawionym w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 roku, IV SA 639/01, Monitor Prawniczy 2003/4/147; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2002 roku, II SA/Łd 230/99, nie publ.; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 roku, II SA/Lu 1376/00, nie publ.; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2001 roku, II SA/Lu 395/00, nie pubL; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2001 roku, II SA/Ka 320/00, nie pubL). Reasumując, Sąd spostrzegł, iż organy nadzoru budowlanego orzekając w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego na mocy art. 132,134,135,145 § l pkt l lit. "a" i "c" oraz 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających.