II SA/Łd 766/25

Dnia 12 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Marcin Olejniczak Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2025 roku znak: SKO.4150.496.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia stanu pierwotnego na nieruchomości oddala skargę. MR 1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 19 sierpnia 2025 r. znak: SKO.4150.496.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 lipca 2025 r. znak: DPRG-UA-VIII.746.2025 umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia stanu pierwotnego na nieruchomości. 1. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 3 lipca 2025 r. znak: DPRG-UA-VIII.746.2025 Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku K. M., umorzył z uwagi na jego bezprzedmiotowość, postępowanie w sprawie przywrócenia stanu pierwotnego na nieruchomości przy ul. A w Ł. w oparciu o art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.. M.. 1. W ocenie strony odwołującej organ I instancji nie odniósł się w pełni do treści złożonych wniosków. Dotyczyły one bowiem zmiany zagospodarowania terenu (wykorzystywania podwórza jako nielegalnego parkingu), a nie powstania "utwardzonego terenu". Organ administracji nie rozstrzygnął zatem o istotnej części wniosku tj. zmiany zagospodarowaniu terenu. Nie uwzględnił też materiałów oraz dowodów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - materiały w tym zdjęcia oraz video świadczące o zmianie zagospodarowania terenu - wykorzystywania "podwórza" jako "nielegalnego parkingu". Nie wziął również pod uwagę przesłanych w piśmie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia 14 kwietnia 2025) przepisów, które są nie respektowane w związku z "powstaniem nielegalnego parkingu" tj. nieprzestrzegania przepisów budowlanych, przeciwpożarowych oraz innych. 2. Ponadto w odwołaniu podniesiono, iż organ I instancji przyjął dokument (oświadczenia Zarządu Wspólnoty) jako dowód, bez zweryfikowania stanu rzeczywistego. W oświadczeniu Zarządu (H. L.) nie odpowiada na zadane pytania oraz nie wspomina o osobach trzecich (w tym klientach oraz pracownikach kancelarii znajdujących się w budynku A), które parkują na "podwórzu" A . Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej na ul. A nie odpowiedział na zadane pytania przez PINB: jaki jest aktualny sposób wykorzystywania terenu, jaki był poprzedni sposób korzystania z tego terenu, czy w projekcie budowlanym przewidziano miejsca postojowe dla samochodów osobowych, a jeżeli tak w jakiej ilości i lokalizacji, kiedy nastąpiło utwardzenie terenu w/w terenu płytami betonowymi i w jakim celu zostało to wykonane, czy wspólnota mieszkaniowa określiła zasady postoju samochodów na w/w terenie, jeżeli tak to proszę o ich przedłożenie, czy aktualny sposób wykorzystywania przedmiotowego terenu wymagał zmiany sposobu jego użytkowania i czy wiązał się z jego zabudową. Pomimo braku odpowiedzi na w/w pytania organ administracji w pełni zaakceptował oświadczenie Zarządu Wspólnoty i załączył oświadczenie jako dowód w sprawie. Organ administracji nie zbadał jaki jest aktualny sposób wykorzystywania terenu oraz nie zweryfikował czy aktualny sposób wykorzystywania przedmiotowego terenu wymagał zmiany sposobu jego użytkowania. 3. Strona podniosła, że pomimo przekazania materiałów (video oraz zdjęć, w tym video przedstawiających pracowników oraz klientów kancelarii parkujących na podwórzu A), które umożliwiłyby odpowiedzenie na powyższe pytania, materiały te nie zostały uwzględnione w wydanej decyzji. 4. W ocenie strony niezrozumiałym jest, dlaczego organ administracji w decyzji ograniczył się do rozstrzygnięcia wyłącznie kwestii utwardzenia działki, nie wypowiadając się w ogóle, co do zmiany zagospodarowania terenu tj. funkcjonowania "nielegalnego parkingu". W otrzymanej decyzji organ administracji sam zwrócił uwagę, że "nielegalny parking" blokuje służebności drogi o szerokości 7,5 m, zapisanej w KW. 5. Strona wskazała, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa, przyjmuje się bowiem, że o zmianie zagospodarowania terenu, mogą świadczyć takie czynności jak: a. utwardzenie działki, b. rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej c. nagromadzenie hałd ziemi, d. urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej. Czyli wykonywane przez właściciela czynności o charakterze faktycznym, które można opisać również jako samo korzystanie z terenu, bez zamiaru jego widocznego przekształcenia, w bardziej widoczny, zorganizowany sposób. 6. Strona wskazała, że zgodnie z przesłanymi materiałami (zdjęciami, video oraz nagraniami audio) na "podwórzu" A parkują pracownicy kancelarii znajdujących się w budynku A, klienci kancelarii znajdujących się w budynku A, właściciele firm znajdujących się w budynku A, najemcy nieruchomości, osoby trzecie. 7. Zdaniem strony planowanie przestrzenne, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinno uwzględniać wymagania dotyczące dróg pożarowych, aby zapewnić bezpieczeństwo przeciwpożarowe obiektów budowlanych. Oznacza to, że w procesie planowania należy uwzględnić lokalizację dróg pożarowych, ich parametry techniczne oraz ich wpływ na bezpieczeństwo pożarowe obiektów w danym obszarze. 8. Z kolei warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to zbiór przepisów regulujących proces budowy, modernizacji, rozbudowy i przebudowy budynków oraz ich usytuowanie na działkach. Zgodność z tymi warunkami jest wymagana przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie przez art. 5 i 6 Prawa budowlanego. Oznacza to, że przeznaczenie budynku, sposób zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej muszą być zgodne zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 9. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2025 r. do WINB strona wskazała przepisy, które w związku z "powstaniem nielegalnego parkingu" nie są przestrzegane. Analiza poniższych przepisów umożliwia zbadanie, kiedy nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. W opinii strony obwiązujące przepisy, które należy rozpatrzyć w związku z "powstaniem nielegalnego parkingu" to: 1. ustawa Prawo budowlane, 2. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które powodują zagrożenie życia i mienia (§ 19 ust 1 pkt 1a) oraz § 14, § 15), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (§13), 4. rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157) tj. §130 - w pomieszczeniach, w których może przebywać powyżej 10 osób lub o powierzchni przekraczającej 150 m2, powinny być wykonane dwa wyjścia ewakuacyjne, położone jak najdalej od siebie, nie bliżej jednak niż 6 m - w związku z parkującymi pojazdami wyjście ewakuacyjne znajdujące się na podwórzu jest "zablokowane" i często blokowane przez zaparkowane samochody (dowód liczne nagrania). Utwardzenie terenu nie było i nie jest natomiast przedmiotem wniosku (sporu). 10. W ocenie strony zgodnie z zebranymi materiałami przez organ administracji, na podstawie ortofotomap, można zauważyć, że zmiana zagospodarowania terenu miała miejsce po wejściu w życie ustawy tj. po 11 lipca 2003 r. Analizując zarzuty nieprzestrzegania przepisów wymienionych wyżej, można stwierdzić, że zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła po wejściu w życie ustawy o planowaniu przestrzennym tj. po 11 lipca 2003 r. np. na mapie z 2017 r. widać, że samochody zaczęły parkować pod oknami budynku, a tym samym wbrew §19 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Efektem tej zmiany jest brak możliwości korzystania ze służebności drogi 7,5 metra - która jest wpisana w KW oraz na którą wskazuje organ administracji. 3. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 19 sierpnia 2025 r. znak: SKO.4150.496.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. 1. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem K. M. o przywrócenia stanu pierwotnego na nieruchomości w Ł. przy ul. A. W podstawie prawnej wniosku wskazano przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem wnioskodawcy na terenie nieruchomości doszło do zmiany sposobu zagospodarowania, polegającej na wykorzystywaniu podwórza jako nielegalnego parkingu. 2. Jak wskazał wnioskodawca jest on właścicielem działki nr [...], na rzecz której ustanowiona została służebność dojazdu o szerokości 7,5 m przez podwórze nieruchomości przy ul. A - działka nr [...], po wschodniej stronie budynku mieszkalnego. Podniósł, że korzystanie z tego prawa, a w konsekwencji z garażu znajdującego się na działce [...] jest utrudnione z uwagi na znajdujące się na terenie podwórza samochody. 3. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Prezydent Miasta Łodzi zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2025 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. 4. W ocenie Kolegium zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Kolegium wskazało, że pierwotnie organ I instancji ocenił opisany wyżej wniosek K. M. jako żądanie, dotyczące podjęcia czynności związanych z samowolą budowlaną. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta Łodzi uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazał złożony wniosek Powiatowemu Inspektowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi, który też nie uznał swojej właściwości w tej sprawie. Okoliczność ta była podstawą sporu kompetencyjnego, który to spór na wniosek PINB w Łodzi, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał dwukrotnie. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OW 10/24 NSA oddalił wniosek PINB, wskazując na brak ustaleń faktycznych w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla określenia organu właściwego. Przede wszystkim zdaniem Sądu w nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla określenia organu właściwego w sprawie, a więc jaki był poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości przy ul. A działka nr [...], po wschodniej stronie budynku mieszkalnego, co wiązało się ze skonfrontowaniem takiego pierwotnego przeznaczenia terenu z obecnym. Należało więc ustalić, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Istotnym było także ustalenie czy aktualny sposób wykorzystania spornego terenu wiąże się z jego zabudową czy wyłącznie ze zmianą sposobu jego użytkowania, a nadto czy wiąże się wyłącznie z parkowaniem samochodów osobowych na spornym terenie. 5. Przeprowadzone przez PINB postępowanie w zakresie zleconym przez NSA doprowadziło do ustaleń, które w konsekwencji stanowiły o wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny kolejnego postanowienia z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II OW 29/24, w którym Sąd wskazał Prezydenta Miasta Łodzi jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku K. M.. Podstawą takiego rozstrzygnięcia była treść złożonego oświadczenia, iż strona żąda rozpoznania złożonego wniosku w oparciu o przepis art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 6. Niezrozumiałym jest zatem dla Kolegium zarzut odwołania, iż zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta Łodzi nie rozstrzygnął w przedmiocie nielegalnego parkingu, a jedynie w zakresie utwardzenia terenu. Przepis art. 59 ust. 3 ustawy ma bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3, nie może być natomiast utożsamiane z budową obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, czy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 48-51 i art. 71a ustawy Prawo budowalne. Tym samym art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógłby mieć zastosowania do samowoli budowlanej, polegającej na budowie nielegalnego parkingu, o czym wspomina wnioskodawca. 7. W uzasadnieniu wniosku K. M. wskazał, iż na działce nr [...] przy ul. A w Ł. zlokalizowany jest nielegalny parking, na którym parkuje (w zależności od dnia) około 8-12 samochodów. Lokalizacja tego parkingu ogranicza lub nawet uniemożliwia wnioskodawcy korzystanie ze służebności dojazdu do garażu zlokalizowanego na działce nr [...], której jest właścicielem. Okoliczność tę potwierdziły ogólnodostępne zdjęcia satelitarne, z których wynikało, iż na utwardzonym terenie działki nr [...], wzdłuż elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A, parkują samochody. 8. W toku postępowania wszczętego wnioskiem K. M. zebrano materiał dowodowy w postaci kserokopii dokumentów spraw prowadzonych przed innymi organami, protokołów z przeprowadzonych oględzin nieruchomości, dokumentacji fotograficznej oraz wydruków z ortofotomap i ogólnodostępnych google maps. W wyniku tego ustalono, iż wnioskodawca K. M. od dnia 30 czerwca 2022 r. jest właścicielem działki [...] w obrębie [...], na której znajduje się budynek garażowy. Obsługa komunikacyjna ww. działki odbywa się poprzez nieruchomość sąsiednią - działkę [...]. Działka nr [...] obciążona jest służebnością drogi dojazdowej m. in. do działki wnioskodawcy nr [...]. To ograniczone prawo rzeczowe ujawnione zostało w treści księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki [...] i opisane jako służebność dojazdu przez podwórze nieruchomości o szerokości 7,5 m, po wschodniej stronie budynku aż do wjazdu. Na działce [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny z 1926 r. oraz budynek garażowy. 9. Zgodnie z ustaleniami PINB teren podwórza działki nr [...] jest utwardzony płytami chodnikowymi i częściowo (od południa) tzw. trylinką betonową. Jak wynika z treści protokołu kontroli dokonanej przez PINB w dniu 16 października 2024 r., na podwórzu nieruchomości przy ul. A stały samochody bez wyznaczonych miejsc postojowych. Zdaniem PINB brak oznakowania mogącego świadczyć o wyznaczonych miejscach parkingowych oraz drodze dojazdowej do garaży świadczy o tym, iż na terenie nieruchomości nie ma urządzonego i zorganizowanego placu postojowego. 10. W zasobach Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi nie odnaleziono ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, dotyczącego budowy parkingu na nieruchomości przy ul. A w Ł.. W ramach ustaleń powołano też oświadczenie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej A w Ł., reprezentowanego przez H. L.. 11. W świetle zarzutów odwołania organ podkreślił, iż oświadczenie złożone przez Zarząd Wspólnoty w dniu 17 września 2024 r. było wynikiem wezwania skierowanego do tego podmiotu przez PINB w Łodzi, którego treść pozostaje zgodna z zaleceniami NSA zawartymi w postanowieniu z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II O W 10/24. Z oświadczenia Zarządu wynika, iż teren podwórza nieruchomości przy ul. A jest wykorzystywany przez mieszkańców Wspólnoty do parkowania samochodów w sposób dla nich dogodny i zwyczajowo przyjęty od kilkudziesięciu lat, bez określania zasad i miejsc parkowania. Z oświadczenia wynika też, iż nie można określić, kiedy nastąpiło utwardzenie podwórka płytami betonowymi, prawdopodobnie były to lata 70-te ub. wieku. 12. Organ I instancji wskazał też, iż zgodnie z ogólnodostępnymi archiwalnymi ortofotomapami z lat 2024, 2021, 2019, 2017, 2015, 2013, 2011, 2009, 2007, 2005 oraz w szczególności z roku 1994 i 1989 utwardzenie terenu oraz sposób jego wykorzystywania nie zmienił się na przestrzeni kolejnych lat. 13. W ocenie Kolegium ustalenia organu I instancji dokonane w przedmiotowej sprawie prowadzą do wniosku, iż na nieruchomości przy ul. A w Ł. - działka nr [...], niewątpliwie dokonano zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na utwardzeniu podwórza i wykorzystywaniu go do parkowania pojazdów należących do mieszkańców tej nieruchomości i najemców zlokalizowanych tam lokali użytkowych. Doszło zatem do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Zmiana zagospodarowania jaka miała miejsce na przedmiotowym terenie nie może jednak podlegać reglamentacji art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który został wskazany jako podstawa wniosku. Należy bowiem zauważyć, że wymieniony przepis wszedł w życie wraz z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu 11 lipca 2003 r. Jednocześnie brak jest jakiegokolwiek przepisu przejściowego, który rozciągałby wstecz moc obowiązującą art. 59 ust. 3 ustawy. Znajduje on więc zastosowanie jedynie do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie znała natomiast odpowiednika art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie zatem, że zmiany zagospodarowania terenu dokonano przed wejściem w życie wskazanej ustawy wyklucza stosowanie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy zasadnie zdaniem Kolegium organ I instancji uznał, iż przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W przeciwnym razie nastąpiłoby bowiem złamanie zasady lex retro non agit. 14. W świetle zarzutów odwołania organ dodał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie organ I instancji, w oparciu o dostępne dowody, ustalił w sposób jednoznaczny, że zmiana zagospodarowania terenu podwórza przy ul. A w Ł. (działka nr [...]), polegająca na jego funkcjonalnym przekształceniu, miała miejsce przed lipcem 2003 r. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego tezę odwołującego się, że nastąpiło to po dacie wejście w życie przepisów u.p.z.p. 15. Organ wskazał również, że właściwą drogą do realizacji roszczeń K. M. o naruszenie (ograniczenie w korzystaniu) służebności dojazdu do nieruchomości garażowej na jego działce nr [...] jest z kolei droga postępowania cywilnego, a nie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu I instancji, umarzające postępowanie w przedmiotowej sprawie jako bezprzedmiotowe, Kolegium uznało za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. 1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. M.. 1. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) niezastosowanie art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zaświadczeniami wydanymi przez Prezydenta Miasta Łodzi w dniu 26 kwietnia 2022 r. oraz w dniu 16 września 2025, informującym o zastosowaniu do działki nr [...] ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 271 KK, w związku wydanymi zaświadczeniami przez Prezydenta Miasta Łodzi, bowiem podczas ustaleń stanu rzeczywistego Urząd Miasta stwierdził, że "zmiana zagospodarowania terenu" ("funkcjonalnego przekształcenia terenu") nastąpiła przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przed 11 lipca 2003 r., co nie jest wykazane w zaświadczeniach wydanych przez Prezydenta Miasta Łodzi, wobec tego wydane zaświadczenia nie przedstawiają stanu rzeczywistego; 3) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie wszystkich dowodów mających wpływ na rozwiązanie sprawy, w tym intencji inwestorów przy realizacji inwestycji (utwardzenia podwórza z płyt betonowych jako drogi publicznej), 4) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a - zasady zaufania do organów prowadzących postępowanie, 5) naruszenie art. 80 k.p.a - oceny całokształtu materiału dowodowego, 6) naruszenie art. 32 Konstytucji - równości wobec prawa. 2. Skarżący wyjaśnił, że wraz z żoną K. M. są właścicielami nieruchomości gruntowej położnej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka gruntu [...] (poprzednio [...]) o powierzchni 0.0015 ha, na której znajduje się budynek garażu oraz dla której w księdze wieczystej wpisana została służebność dojazdu przez podwórze nieruchomości o szerokości 7,5 metra i po wschodniej stronie budynku aż do wjazdu. 3. Skarżący dalej wskazał, że samochody parkujące na podwórzu blokują lub w znacznej mierze utrudniają korzystanie ze wspomnianego garażu oraz przynależnej służebności. Opisał jakie czynności podjął, aby takim zdarzeniom zapobiec. 4. Skarżący podkreślił, że zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, do garażu musi być dojazd co najmniej 5 metrów - zgodnie z przyznaną służebnością drogi szerokość drogi w tym przypadku jest 7,5 metra. Zgodnie z przepisami garaż (budynek) musi mieć dostęp do drogi publicznej. Zgodnie natomiast z art. 49 ust 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym zabrania się postoju: 1) w miejscu utrudniającym wjazd lub wyjazd, w szczególności do i z bramy, garażu, parkingu lub wnęki postojowej; 2) w miejscu utrudniającym dostęp do innego prawidłowo zaparkowanego pojazdu lub wyjazd tego pojazdu. 5. Zdaniem skarżącego na ortofotomapach widać, że do 2007 r. przepis ten był respektowany. Właściciele garaży parkowali przed garażami a nie drodze koniecznej (publicznej), jak to ma miejsce od 2007 r. Skarżący zaznaczył, że intencją wniosku o stwierdzenie zasiedzenia oraz stworzenia służebności drogi jako drogi publicznej było swobodne korzystanie z garaży z możliwością dostępu do drogi publicznej. Brak jest natomiast w dokumentach zapisów, że utwardzenie podwórza miało służyć jako parking. 6. Skarżący dodał, że Urząd Miasta jak i SKO nie zebrały wszystkich dokumentów dotyczących sprawy, a decyzję podjęły na podstawie informacji H. L., która nie przedstawiła obiektywnie, zgodnie z dokumentacją stanu rzeczywistego. 7. Skarżący końcowo zwrócił uwagę, że na podstawie dokumentacji zgłoszenia zakupu działki nr [...] (garażu) Urząd Miasta pobiera podatek od nieruchomości według stawki od garażu, pomimo braku dostępu do drogi publicznej, przy czym od "nielegalnego parkingu" znajdującego się na posesji A, Urząd Miasta pobiera podatek od mieszkańców, właścicieli firm, nie jak za parking, ale za część mieszkalną - kilka razy niższą, niż my płacimy za garaż. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 3. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 1. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 2. Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie decyzja SKO w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2025 r. znak: SKO.4150.496.2025, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 lipca 2025 r. znak: DPRG-UA-VIII.746.2025 umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia stanu pierwotnego na nieruchomości na nieruchomości w Ł. przy ul.A. 3. Jak wynika z akt sprawy skarżący jest właścicielem dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w Ł. przy ul. A , na której posadowiony jest budynek garażowy. Obsługa komunikacyjna ww. działki odbywa się poprzez nieruchomość sąsiednią – dz. ewid. nr [...]. Jak wynika z treści księgi wieczystej [...]dz. ewid. nr [...] obciążona jest służebnością drogi dojazdowej m. in. do działki skarżącego nr [...], określona jako służebność dojazdu przez podwórze nieruchomości o szerokości 7,5 m, po wschodniej stronie budynku aż do wjazdu. Na dz. ewid. nr [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny z 1926 r. oraz budynek garażowy. 4. Postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), [dalej: "u.p.z.p."]. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. 5. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że kluczowe dla zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. jest to, czy teren został funkcjonalnie przekształcony. Każda sytuacja wymaga indywidualnej oceny — trzeba sprawdzić, czy dane działania rzeczywiście zmieniają sposób zagospodarowania terenu. Choć pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie jest szczegółowo zdefiniowane w ustawie, ma ono charakter urbanistyczny i odnosi się do faktycznych przekształceń terenu, które powodują zmianę jego dotychczasowej funkcji albo nadają mu nowe przeznaczenie, albo odbierają cechy umożliwiające wykorzystanie zgodnie z wcześniejszym planem miejscowym. Zmiany te dotyczą również niezabudowanych terenów, szczególnie gdy następuje znaczne zwiększenie prowadzonej działalności. Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powinien uwzględniać również przypadki, gdy istniejąca działalność na terenie zostaje znacząco rozszerzona, pojawiają się nowe jej formy, powiększa się obszar zajmowany przez działalność lub wzrastają negatywne skutki dla otoczenia, takie jak problemy z bezpieczeństwem pożarowym, stosunkami wodnymi, warunkami pracy, zdrowiem, higieną, ochroną środowiska czy przyrody (por. np. wyrok NSA z 17.07.2025 r., II OSK 1310/24; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). 6. W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, przede wszystkim na podstawie dowodów w postaci ortofotomap z lat 2024, 2021, 2019, 2017, 2015, 2013, 2011, 2009, 2007, 2005 oraz 1994 i 1989, że na dz. ewid. nr [...] doszło do przekształcenia funkcjonalnego terenu poprzez utwardzenie terenu, na którym parkują samochody. Sąd podziela stanowisko organów, że materiał aktowy (zarówno ortofotomapy jak i oświadczenie Zarządu Wspólnoty, przy czym Sąd zauważa, że organy słusznie przyjęły, że brak jest podstaw do odmowy mu wiarygodności) potwierdza, iż do tego przekształcenia doszło przed 11 lipca 2003 r., a zatem przed wejściem w życie u.p.z.p., w tym art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Co istotne, poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Skutkiem tego jest brak upoważnienia do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 18.02.2015 r., II SA/Po 1169/14). Tym samym zarzut skargi niezastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie może się ostać. 7. W ocenie Sądu nie budzi natomiast jakichkolwiek wątpliwości, że celem postępowania administracyjnego zainicjowanego przez skarżącego jest uregulowanie kwestii prawa korzystania ze wspomnianej wyżej służebności, co wynika zarówno ze stanowiska skarżącego prezentowanego zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i na rozprawie. W powyższym zakresie organy mają rację twierdząc, że jeśli chodzi o brak możliwości korzystania przez skarżącego ze służebności przejazdu, to skarżący winien podjąć w tym zakresie działania na drodze cywilnej. W tym względzie należy też wskazać, że skarżący na rozprawie oświadczył, że przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi toczy się postępowanie z powództwa skarżącego oraz jego żony w sprawie naruszenia prawa służebności przejazdu przysługującego skarżącemu do garażu na dz. ewid. nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącego i jego żony. 8. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, organy doszły do prawidłowego wniosku, że postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość podlega umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest więc w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. bezprzedmiotowa, jeśli brak jest materialnoprawnych podstaw do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, co wyklucza ingerencję organu administracji publicznej. W takim przypadku jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 24.04.2003 r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003, nr 6, poz. 25). Zważywszy powyższe, wobec braku możliwości zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organy były zobligowane do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. 9. Zarzuty skargi nie są natomiast zasadne. W kwestii badania legalności realizacji parkingu/utwardzenia terenu właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 Prawa budowlanego). Z uwagi jednak na wskazaną przez skarżącego podstawę prawną wniosku tj. art. 59 ust. 3 u.p.z.p., a ponadto postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2024 r. wskazujące Prezydenta Miasta Łodzi jako właściwego w sprawie, organy rozpoznawały sprawę jedynie w zakresie samowoli urbanistycznej, która jednak nie może być utożsamiana z budową obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, czy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2024 r., II SA/Gd 245/24). Wbrew opinii skarżącego organ nie zakwestionował dokonania zmiany zagospodarowania terenu (funkcjonalnego przekształcenia terenu), wręcz przeciwnie, organ II instancji wskazał wyraźnie, że na dz. ewid. nr [...] niewątpliwie dokonano zmiany zagospodarowania terenu polegającego na utwardzeniu terenu i wykorzystywania go do celów parkowania pojazdów. Organ jednocześnie stwierdził, że do tej zmiany doszło przed wejściem w życie ustawy u.p.z.p., w tym przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zatem brak jest możliwości jego zastosowania z uwagi na konstytucyjną zasadę lex retro non agit. 10. Na marginesie dodać należy, że organy nie mogły ponadto zastosować w sprawie art. 35a u.p.z.p. stanowiącego, iż w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, a to z uwagi na fakt, że sporny teren nie jest objęty m.p.z.p. 11. Sąd wskazuje ponadto, że na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalone zostały wnioski dowodowe skarżącego zawarte w pismach z 17 października 2025 r., 16 grudnia 2025 r. i 12 marca 2026 r. Znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie ma również podnoszona przez skarżącego okoliczność dotycząca zarzutu rzekomego popełnienia przestępstwa z art. 271 K.k. ani też fakt pobierania podatku od nieruchomości wg stawki od garażu pomimo braku dostępu do drogi publicznej. 12. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. a.bł.