II SA/Łd 769/25

Dnia 26 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Agata Sobieszek–Krzywicka Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 roku sprawy ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 21 sierpnia 2025 roku nr SKO.4130.19.25 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adw. M. M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] lok. [...], kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu R. P. z urzędu. dc Zaskarżoną decyzją z 21 sierpnia 2025 r. znak: SKO.4130.19.25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania R.P., powoływanego dalej jako: "skarżący", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 143, art. 144, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 24 lutego 2000 r., Nr 155/XVII/2000, w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, powoływanej dalej jako: "Uchwała RM" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 13 maja 2025 r., znak: WU-G.3134.3.1.2025 (poprzedni znak: WU-G.3134.02.1.2019/2020) nakładającą na skarżącego opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...] (obręb [...]) o powierzchni 0,1441 ha, w wysokości 615,00 zł w związku z wybudowaniem drogi – ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 4 lutego 2020 r., znak: WU-G.3134.02.1.2019/2020, Prezydent Miasta Sieradza ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 615,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., obejmującej działkę o nr ewid. [...] (obręb [...]), o powierzchni 1441 m2, w związku z wybudowaniem drogi – ul. [...] zobowiązując do wniesienia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. SKO w Sieradzu decyzją z 24 marca 2020 r., znak: SKO.4130.5.20, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Postanowieniem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 402/20 WSA w Łodzi odrzucił skargę na ww. decyzję. NSA postanowieniem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OZ 23/21 oddalił zażalenie na ww. postanowienie. 24 marca 2021 r. R. P. wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Sieradzu z 24 marca 2020 r., znak: SKO.4130.5.20, zarzucając, że decyzja Prezydenta Miasta Sieradza z 4 lutego 2020 r., znak: WU-G.3134.02.1.2019/2020 została mu doręczona drogą elektroniczną przez platformę e-PUAP w formie załącznika pdf nieopatrzonego podpisem elektronicznym. Wskazał, że podpisane zostało tylko pismo przewodnie, a nie załącznik zawierający treść decyzji. Dodał, że w tym samym trybie została mu doręczona decyzja organu II instancji w związku z czym wniósł o jej unieważnienie. Decyzją z 22 kwietnia 2021 r., znak: SKO.4130.15.21 SKO w Sieradzu odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie stwierdzając, aby została ona obarczona jakąkolwiek wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzją z 28 maja 2021 r., znak: SKO.4130.21.21, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zainicjowanym wnioskiem skarżącego, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 577/21, WSA w Łodzi odrzucił skargę R.P. na ww. decyzję Kolegium uznając, że termin do wniesienia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu, ponieważ decyzja Kolegium nie została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy. Sąd przyjął, że skutku doręczenia decyzji Kolegium nie wywołało doręczenie skarżącemu decyzji w formie dokumentu PDF, ale bez pliku zawierającego podpis elektroniczny za pośrednictwem ePUAP. Wyrokiem z 20 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1465/22 NSA oddalił skargę kasacyjną podzielając stanowisko, że skarga została wniesiona przed doręczeniem decyzji Kolegium z 28 maja 2021 r., znak: SKO.4130.21.21, a więc jako przedwczesna podlegała odrzuceniu. 14 czerwca 2021 r. R. P. wystąpił do Kolegium o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z 24 marca 2020 r., znak: SKO.4130.5.20 wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z 1 lipca 2021 r., znak: SKO.4130.28.21, Kolegium odmówiło wznowienia postępowania, a następnie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało je w mocy postanowieniem z 5 sierpnia 2021 r., znak: SKO.4130.29.21. WSA w Łodzi wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 808/21, stwierdził nieważność w całości zaskarżonego postanowienia z 5 sierpnia 2021 r., znak: SKO.4130.29.21 wskazując, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał je organ orzekający w drugiej instancji rozstrzygając o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym od nieistniejącego postanowienia (projektu postanowienia). Zdaniem Sądu w konsekwencji należało zatem uznać, że Kolegium bez podstawy prawnej wystąpiło w charakterze organu odwoławczego i utrzymało w mocy postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego, a zatem rozpatrzyło środek zaskarżenia od nieistniejącego postanowienia. Kolegium zostało w związku z powyższym zobowiązane do prawidłowego doręczenia postanowienia z 1 lipca 2021 r., znak: SKO.4130.28.21. Skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1656/22. Wykonując ww. zalecenia Kolegium doręczyło poświadczony za zgodność z oryginałem odpis postanowienia z 1 lipca 2021 r., znak: SKO.4130.28.21. We wniosku z 27 lutego 2024 r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z 1 lipca 2021 r., znak: SKO.4130.28.21 odmawiającym wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z 24 marca 2020 r., znak: SKO.4130.5.20, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 4 lutego 2020 r., znak: WU-G.3134.02.1.2019/2020 ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...] (obręb [...]), o pow. 1441 m2, w związku z wybudowaniem drogi. W swojej argumentacji skarżący skupił się na kwestiach dotyczących zasadności naliczenia opłaty adiacenckiej kwestionując stanowisko przyjęte przez organy. Decyzją z 11 marca 2024 r., znak: SKO.4130.3.24, działając z urzędu, SKO w Sieradzu stwierdziło nieważność decyzji Kolegium z 28 maja 2021 r., znak: SKO.4130.21.21, utrzymującej w mocy własną decyzję z 22 kwietnia 2021 r., znak: SKO.4130.15.21 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Sieradzu z 24 marca 2020 r., znak: SKO.4130.5.20, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 4 lutego 2020 r., znak: WU-G.3134.02.1.2019/2020, ustalającą skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi. Kolegium stwierdziło, że decyzja z 28 maja 2021 r., znak: SKO.4130.21.21, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rozstrzygała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony od decyzji, która na skutek braku prawidłowego doręczenia nie weszła do obrotu prawnego. W konsekwencji należało zatem uznać, że Kolegium bez podstawy prawnej wystąpiło w tej sprawie w charakterze organu odwoławczego Decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Decyzją z 2 grudnia 2024 r., znak: SKO.4130.17.24 SKO w Sieradzu stwierdziło z urzędu nieważność decyzji SKO w Sieradzu z 24 marca 2020 r., znak: SKO.4130.5.20, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 4 lutego 2020 r., znak: WU-G.3134. 02.1.2019/2020, w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...] (obręb [...]), o powierzchni 1441 m2, w związku z wybudowaniem drogi. W uzasadnieniu zaznaczono, że decyzja z 24 marca 2020 r., znak: SKO.4130.5.20, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rozstrzygała odwołanie od decyzji, która na skutek braku prawidłowego doręczenia nie weszła do obrotu prawnego. W konsekwencji Kolegium uznało, że bezpodstawnie wystąpiło w tej sprawie w charakterze organu odwoławczego. Decyzja uzyskała status decyzji ostatecznej i prawomocnej. Postanowieniem z 24 stycznia 2025 r., znak: SKO.4130.7.24, po rozpatrzeniu wniosku R.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z 1 lipca 2021 r., znak: SKO.4130.28.21 odmawiającym wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z 24 marca 2020 r., znak: SKO.4130.5.20, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 4 lutego 2020 r., znak: WU-G.3134.02.1.2019/2020, ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...] (obręb [...]), o pow. 1441 m2, w związku z wybudowaniem drogi, Kolegium utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że będąca przedmiotem wniosku strony o wznowienie postępowania decyzja SKO w Sieradzu z 24 marca 2020 r., znak: SKO.4130.5.20, została wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzja Kolegium z 2 grudnia 2024 r., znak: SKO.4130.17.24). Postanowienie nie zostało zaskarżone. Przywołaną na wstępie decyzją z 13 maja 2025 r., znak: WU-G.3134.3.1.2025, Prezydent Miasta Sieradza ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 615,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Sieradzu, obejmującej działkę o nr ewid. [...] (obręb [...]), o powierzchni 1441 m2, w związku z wybudowaniem drogi – ul. [...], zobowiązując skarżącego do wniesienia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 września 2014 r., które organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął 18 września 2014 r. bez zastrzeżeń, przystąpiono do wykonania zadania nazwanego w dokumentacji: "przebudowa drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w S.". W ramach zadania na odcinku od km 1+478,00 do km 1+860,00 zrealizowano: roboty konstrukcyjno-drogowe poprzez wybudowanie ulicy dwukierunkowej, szerokość pasa ruchu 3,0 m - 3,5 m, wykonanej z masy mineralno-bitumicznej z krawężnikami betonowymi na podsypce cementowo - piaskowej, poprzedzone robotami ziemnymi (wymiana gruntu), profilowaniem i zagęszczaniem podłoża, budowę zjazdów indywidualnych z kostki brukowej betonowej grubości 8 cm na podsypce cementowo - piaskowej, budowę ciągu pieszo - rowerowego szerokości 2,5 m z betonowej kostki brukowej grubości 8 cm na podsypce cementowo-piaskowej, budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do rowu melioracyjnego, budowę oświetlenia ulicznego, wykonanie nowego oznakowania poziomego i uzupełnienie istniejącego oznakowania pionowego. 2 grudnia 2016 r. oddana została do użytku ul. [...] (zakończono odbiór robót), co potwierdza sporządzony komisyjnie protokół odbioru końcowego robót, a tym samym 2 grudnia 2016 r. stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Inwestycja zrealizowana została w terenie zabudowanym – droga powiatowa stanowi dojazd do istniejącego i rozbudowanego osiedla domów jednorodzinnych i wielorodzinnych. Powstała droga spowodowała poprawę komfortu ruchu dla wszystkich uczestników ruchu drogowego i pieszego oraz zdecydowanie poprawiła bezpieczeństwo zarówno zmotoryzowanych, jak i pieszych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej ma ustalenie charakteru przeprowadzonych prac budowlanych. W pasie drogowym ul. [...] na odcinku od km 1+478,00 do km 1+860,00, czyli od wysokości posesji 103 strona lewa i 72 strona prawa (obecnie działki nr [...] i [...]) w kierunku miejscowości K. i C. przed realizacją inwestycji zakończonej w 2016 r. istniała jedynie droga gruntowa wzmocniona miejscowo tłuczniem. Ulica ta, na ww. odcinku nie była zrealizowaną w procesie inwestycyjnym budowlą drogową, a jedynie pasem gruntu, w ramach którego odbywała się komunikacja. Wykonana inwestycja nie wiązała się z ulepszeniem dotychczas istniejącej budowli, a z wykonaniem od podstaw nowej budowli w granicach dotychczasowej drogi. Nie został zachowany i poddany ulepszeniu jakikolwiek substrat dotychczasowej drogi, bowiem tłuczeń, którym została utwardzona droga gruntowa, w trakcie inwestycji został w całości usunięty i nie posłużył do budowy nowej drogi. Nie doszło zatem do podwyższenia parametrów drogi istniejącej. W ocenie organu, zaistniały więc przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 u.g.n., skoro w wyniku inwestycji zrealizowano całkowicie nową budowlę drogową, która tylko w nazwie zadania była "przebudową drogi". Droga została wybudowana nakładem środków Skarbu Państwa (Powiatu [...]) przy pomocy finansowej Gminy Miasto S., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta S., w wysokości 31% udziału własnego w ostatecznej wartości zadania, w kwocie nie większej niż 1 711 500,00 zł, zgodnie z umową zawartą w dniu 8 czerwca 2016 r. Wraz z wybudowaniem drogi wzrosła wartość nieruchomości oznaczonej nr działki [...] (obręb [...]), o powierzchni 0,1441 ha, stanowiącej własność skarżącego, ponieważ nieruchomość ta uzyskała bardzo dogodny dojazd. Wybudowanie drogi i stwierdzony wzrost wartości nieruchomości wypełniają dyspozycję art. 143 i art. 145 u.g.n. Dla potrzeb określenia wysokości należnej Gminie Miastu S. opłaty adiacenckiej, w marcu 2025 r. wykonany został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego R. B. operat szacunkowy, którego przedmiotem była wycena nieruchomości gruntowej położonej w obrębie 22 miasta S., obejmującej działkę nr [...], o powierzchni 1441 m2. Zakresem opracowania objęto prawo własności w/w nieruchomości (bez naniesień), zaś celem wyceny było określenie wartości nieruchomości gruntowej przed i po wybudowaniu drogi dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Uwarunkowania prawne wyceny stanowiła u.g.n. oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Wartość nieruchomości określono według stanu przed wybudowaniem drogi oraz po jej wybudowaniu i według cen na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dla określenia wartości rynkowej biegły zastosował metodę porównywania parami w podejściu porównawczym. Do analizy przyjął 43 transakcje z aktów notarialnych zawartych w latach 2013 - 2016, których przedmiotem były 9 niezabudowane nieruchomości gruntowe o funkcji mieszkaniowej z terenu miasta S., które miały zapewniony dostęp do gruntowej, gruntowej utwardzonej lub do drogi o nawierzchni bitumicznej. Wyceniając nieruchomość wg stanu przed wybudowaniem drogi biegły przyjął do porównań 3 nieruchomości o cenach jednostkowych: 69,86 zł/m2, 69,75 zł/m2 i 76,94 zł/m2, których ceny zostały następnie skorygowane współczynnikami za "lokalizację", "dostępność komunikacyjną - jakość drogi dojazdowej", "dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej", "powierzchnię nieruchomości" i "możliwość wykorzystania gruntu". Ostatecznie wartość 1 m2 wycenianego gruntu przed wybudowaniem drogi biegły oszacował na kwotę 79,90 zł (wartość całkowita - 115 140,00 zł). Jako nieruchomości porównawcze do określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi biegły przyjął trzy nieruchomości o cenach jednostkowych: 78,00 zł/m2, 78,17 zł/m2 i 86,11 zł/m2. Po zastosowaniu poprawek kwotowych w aspekcie w/w cech rynkowych wartość 1 m2 wycenianego gruntu po zrealizowaniu inwestycji biegły oszacował na kwotę 80,76 zł (wartość całkowita - 116 370,00 zł). Zgodnie z opinią na skutek wykonania drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 1 230,00 zł (operat szacunkowy z 21 marca 2025 r.). Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący wnosząc o jej uchylenie i uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Skarżący zakwestionował stwierdzenie, że inwestycja, która została zrealizowana w ulicy [...], nazwana "przebudową drogi", w rzeczywistości była jej "budową" uzasadniającą ustalenie opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ, po przywołaniu treści art. 92 ust. 2, art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, ust. 2, art. 146 ust. 1, ust. 1a u.g.n., wskazał, że jakkolwiek zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, to działalność ta nie zawsze jest dla mieszkańców bezpłatna. Regulacja uprawnia gminę do zrekompensowania sobie nakładów poniesionych na urządzenia infrastruktury technicznej. Prawo do żądania opłat na rzecz gminy w związku z wybudowaniem drogi ma podłoże w tym, że wykonaniu takiej inwestycji najczęściej towarzyszy wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z niej. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Budowa urządzenia infrastruktury technicznej to według art. 143 ust. 2 u.g.n. między innymi budowa drogi. Powstanie obowiązku wniesienia przez właściciela nieruchomości opłaty wynikającej z art. 144 ust. 1 u.g.n. zależy od łącznego spełnienia przesłanek: stworzenia faktycznej możliwości do korzystania z wybudowanej drogi, wzrostu wartości nieruchomości, określonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, będącego w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzenia, wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, obowiązywania, już w dniu odbioru inwestycji (stworzenia warunków), uchwały rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wszystkie wymienione przesłanki przymusowego udziału właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej w analizowanej sprawie zostały spełnione. Kolegium wskazało, że nie budzi wątpliwości dochowanie przez organ ustalający opłatę 3-letniego terminu na wszczęcie postępowania. Dniem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury bądź do korzystania z wybudowanej drogi był 2 grudnia 2016 r. Trzyletni termin do wszczęcia postępowania w tej sprawie upływał zatem 2 grudnia 2019 r. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania, skierowane do R.P. i datowane na 16 października 2019 r. Przesyłka została doręczona adresatowi 21 października 2019 r. Co istotne, do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenie opłaty adiacenckiej wystarczające jest, aby przed upływem trzyletniego okresu, strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Wątpliwości Kolegium nie budzi również charakter inwestycji zrealizowanej przez Powiat [...] z udziałem środków Gminy Miasta S. – budowa drogi, pomimo nazwania jej w dokumentacji inwestorskiej jako "przebudowa drogi". Z akt sprawy dostatecznie jasno wynika, że roboty budowlane na drodze powiatowej nr [...] – ul. [...] stanowiły budowę drogi w rozumieniu art. 145 u.g.n. W u.g.n. brak jest legalnej definicji "drogi" jak również "budowy drogi" czy "rozbudowy drogi". Wyjaśnienia znaczenia tych pojęć poszukiwać należy w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U z 2025 r., poz. 889), powoływanej dalej jako: "u.d.p.". Przywołując treść art. 4 pkt 2 i pkt 17 u.d.p. wskazało, że z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "rozbudowy", należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Rozbudowa jest zmianą – powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Granicą rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" w przypadku drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z definicji przebudowy drogi (art. 4 pkt 18 u.d.p.) i przebudowy (art. 3 pkt 7a prawa budowlanego) wynika, że z przebudową mamy do czynienia wówczas, kiedy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową, ale z rozbudową. W rozpoznawanym stanie faktycznym drogę – ul. [...] wybudowano, a nie przebudowano, skoro dla realizacji zadania wystąpiła konieczność podziału 8 działek celem poszerzenia pasa drogowego, co potwierdza oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg w S. z 22 maja 2020 r., znak: IF.4031.25.2020. Nieistotne dla omawianej sprawy jest to, czy inwestycja polegająca na budowie drogi została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też nie. Fakt ten nie zmienia bowiem tego, że były to pierwsze roboty budowlane prowadzone na ul. [...] w celu budowy drogi, co także wprost wynika z ww. oświadczenia. Zakres robót budowlanych wykonanych w oparciu o załączoną do akt sprawy dokumentację inwestorską, w tym poszerzenie granic pasa drogowego oraz stan urządzenia drogi przed jej wykonaniem oraz po jej wykonaniu pozwalają przyjąć, że w sprawie doszło do wybudowania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a tym samym istniała podstawa do obciążenia skarżącego opłatą adiacencką. Kolegium nadmieniło, że nawet gdyby przyjąć forsowaną przez skarżącego tezę, że w niniejszej sprawie faktycznie mamy do czynienia z przebudową, a nie budową drogi, to w świetle najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wykonanie przebudowy drogi także stanowi podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. W wyrokach stwierdzano, że pojęcie budowy drogi należy rozumieć swoiście, w oderwaniu od regulacji Prawa budowlanego, budową drogi jest więc wykonanie robót budowlanych powodujące polepszenie parametrów i stanu technicznego nawierzchni. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie miała miejsce budowa drogi w rozumieniu art. 145 u.g.n. Okoliczność, że przed realizacją inwestycji istniała wcześniej droga utwardzona tłuczniem nie wpływa na ocenę, że po pierwsze proces budowalny ostatecznie dotyczył budowy drogi, a nie jej przebudowy, a po drugie, że w następstwie wybudowania drogi w rozumieniu art. 145 u.g.n. niewątpliwie stworzone zostały dla skarżącego warunki do korzystania z wybudowanej drogi posiadającej istotnie ulepszone parametry i cechy w stosunku do istniejącej wcześniej drogi, w tym dotyczące jej nawierzchni, pasa pieszo - rowerowego, oświetlenia ulicznego czy zjazdów. W następstwie wykonanych robót budowalnych doszło do ulepszenia nieruchomości skarżącego, który odniósł korzyści wynikające z przeprowadzenia istotnych działań dotyczących drogi, a zwiększających wartość jego nieruchomości, co wykazano w sposób zgodny z prawem w sporządzonym operacie szacunkowym. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że opinia nie budzi zastrzeżeń w świetle jej zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i obejmuje wszystkie czynności szacunkowe konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości dla przyjętego celu. Sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy odpowiada regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, przy czym wybór metody, podejścia i techniki szacowania nieruchomości należy wyłącznie do rzeczoznawcy. Do określenia wartości przedmiotu wyceny zarówno przed wykonaniem inwestycji, jak i po jej wykonaniu, zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Rzeczoznawca spełnił ten warunek, skoro do porównań przyjął nieruchomości gruntowe podobne do wycenianej, w szczególności w zakresie lokalizacji - tereny miasta Sieradz oraz o podobnym przeznaczeniu – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Weryfikacja treści operatu pozwala stwierdzić, że dokonany przez rzeczoznawcę wybór nieruchomości porównawczych jest właściwy i został poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, wynikającym bądź z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź z wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie biegły zastosował współczynniki korygujące różnice w poszczególnych cechach porównywanych nieruchomości, wpływających na ich wartość. Przeprowadzona przez autora operatu analiza wykazała, że na wartość nieruchomości największy wpływ wywierają takie cechy, jak: "lokalizacja", "dostępność komunikacyjna - jakość drogi dojazdowej", "dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej", "powierzchnia nieruchomości" i "możliwość wykorzystania gruntu". Autor opinii prawidłowo określił wzrost wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny w następstwie wybudowania drogi - ul. [...], według cen na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stan nieruchomości przed wybudowaniem drogi przyjął na dzień rozpoczęcia inwestycji –18 września 2014 r., a stan nieruchomości na dzień, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi – 2 grudnia 2016 r., co odpowiada dyspozycji art. 146 ust. 3 u.g.n. Różnica wartości nieruchomości według jej stanu przed zrealizowaniem inwestycji i po jej wykonaniu wyniosła 1 230,00 zł, a wielkość określonego wzrostu wartości jest bezpośrednio i wyłącznie związana z wybudowaniem drogi. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości skarżącego kształtuje się na stosunkowo niskim poziomie, bo 0,86 zł/m2. Wybudowanie drogi bez wątpienia wpłynęło na poprawę dojazdu do nieruchomości skarżącego, a tym samym zwiększyło atrakcyjność jego działki. Wartość rynkową określono zgodnie z art. 150 ust. 2 i art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., zaś biegły rzetelnie i jasno przedstawił w operacie cały proces wyceny w/w nieruchomości, a wybór konkretnej metody został właściwie uzasadniony. Konkludując Kolegium stwierdziło, że postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego była właściwa, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego zostały przez organ prawidłowo zinterpretowane. Stronie został zapewniony czynny udział w postępowaniu, a na wszystkie zgłoszone zastrzeżenia i uwagi udzielono wyczerpującej odpowiedzi. Jednocześnie Kolegium odniosło się do zastrzeżeń skarżącego wyrażonych w piśmie z 17 sierpnia 2025 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. P., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył w całości decyzję organów obu instancji wnioskując o uznanie ich za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organy wszczynając postępowanie i wydając decyzję powinny działać na podstawie obowiązującego prawa, na podstawie prawdziwych niebudzących żadnej wątpliwości dowodach, a nie na domysłach i przypuszczeniach. Organy powinny ustosunkowywać się do wszystkich przedstawianych dowodów, a wszelkie nieścisłości i nieprawidłowości, nie powinny działać na niekorzyść strony. Skarżący stwierdził, że ustawodawca w sposób literalny określił, że naliczenie opłaty adiacenckiej może nastąpić na budowę drogi, która została wybudowana z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Zdaniem skarżącego inwestycja będąca podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej była w rzeczywistości przebudową drogi powiatowej nr [...] ul. [...], a nie jej budową. Nie zostało wydane również jakiekolwiek pozwolenie na budowę. Skarżący zwrócił uwagę w szczególności na pismo Powiatowego Zarządu Dróg w Sieradzu z 27 września 2019 r., pismo Powiatowego Zarządu Dróg w Sieradzu z 16 kwietnia 2000 r., Uchwały nr XII/86/2015 Rady Miasta Sieradza z 13 października 2015 r. i umowy z 8 czerwca 2016 r. w których jest mowa o "przebudowie", a nie "budowie". W ocenie skarżącego z tych dokumentów w sposób niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że nie było budowy drogi ul. [...] w S., a jedynie jej przebudowa. Stan prawny drogi nie uległ zmianie. Dodał, że podział działek nie miał wpływu na zakwalifikowanie inwestycji jako przebudowy, a dodatkowo żadna z nich nie powodowała poszerzenia istniejącego pasa drogowego ul [...] a 6 działek znajduje się pod rondem obwodnicy drogo S 8 – K.. W konsekwencji nie zachodziły żadne przesłanki stworzenia warunków do korzystania z drogi i naliczenia opłaty adiacenckiej. Dodatkowo skarżący stwierdził, że organ nie zastosował się do wyroków WSA w Łodzi z 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 577/21 i NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1465/22 i wydał drugą decyzję tym samym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 16 listopada 2025 r. skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu co uzasadnia oddalenie skargi. Podstawowy i zasadniczy zarzuty skargi dotyczyły stanowiska skarżącego, iż w sprawie nie było podstaw do nałożenia na niego opłaty adiacenckiej, gdyż zrealizowana inwestycja nie stanowiła budowy drogi, lecz przebudowę drogi wcześniej istniejącej, utwardzonej kruszywem drogowym, uzbrojonej. Zaznaczył też, że zamierzenie inwestycyjne pierwotnie było traktowane przez inwestora jako przebudowa drogi, a dopiero później jako budowa drogi. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej "ugn") opłata adiacencka stanowi opłatę ustalaną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym m.in. budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków jednostek samorządu terytorialnego (w tym wypadku gminy). Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ugn). Właściciele nieruchomości, stosownie do art. 143 i 144 ugn, uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków m.in. jednostek samorządu terytorialnego. Opłatę adiacencką, zgodnie z art. 145 ust. 1 ugn, może ustalić w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl zaś art. 145 ust. 2 ugn, wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty, przy czym opłata adiacencka nie może być wyższa niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 ugn). Ustalenie (jak i wysokość) opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a ugn. Z przytoczonych regulacji wynika, że na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel (użytkownik wieczysty) z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z wybudowanej drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. W istocie więc, aby doszło do ustalenia wspomnianej opłaty niezbędne jest spełnienie warunku wybudowania drogi oraz stworzenia warunków do korzystania z niej, a także wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącym a organami administracji koncentrowała się na ocenie robót dokonanych na ul. [...]. Kluczowe było bowiem ustalenie, czy w istocie doszło do budowy drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 ugn. Należy zauważyć, że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest nie tylko sama budowa drogi, ale też stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Powołany przepis umożliwia zatem ustalenie opłaty adiacenckiej po dokonanych robotach budowlanych skutkujących ulepszeniem konkretnej nieruchomości. Jak podkreślono opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści wynikających z przeprowadzenia działań, które zwiększają wartość danej nieruchomości. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w ramach inwestycji wykonano roboty konstrukcyjno-drogowe poprzez wybudowanie ulicy dwukierunkowej, o szerokości pasa ruchu 3,0 m - 3,5 m, wykonanej z masy mineralno-bitumicznej z krawężnikami betonowymi na podsypce cementowo - piaskowej, poprzedzone robotami ziemnymi (wymiana gruntu), profilowaniem i zagęszczaniem podłoża, budowę zjazdów indywidualnych z kostki brukowej betonowej grubości 8 cm na podsypce cementowo - piaskowej, budowę ciągu pieszo - rowerowego szerokości 2,5 m z betonowej kostki brukowej grubości 8 cm na podsypce cementowo - piaskowej, budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do rowu melioracyjnego, budowę oświetlenia ulicznego, nowe oznakowanie poziome i uzupełnienie istniejącego oznakowania pionowego. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że przedmiotowa droga była od wielu lat utwardzona kruszywem drogowym, dlatego położenie asfaltu stanowi przebudowę, a nie budowę drogi, wskazać należy, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym określa, że droga o nawierzchni gruntowej to droga z jezdnią o nawierzchni z gruntu rodzimego lub nasypowego, ulepszonego mechanicznie lub chemicznie, w której wierzchnia warstwa może być wykonana z kruszywa naturalnego, sztucznego lub pochodzącego z recyklingu (art. 2 pkt 2a), natomiast droga o nawierzchni twardej to drogę niebędącą drogą o nawierzchni gruntowej (art. 2 pkt 2b). Wynika z tego, że droga o nawierzchni gruntowej nie traci tego statusu poprzez ustabilizowanie jej kruszywem i praktycznie nie można by wybudować żadnej drogi bo wszystkie były by jedynie przebudowywane. W ocenie Sądu skoro w ramach zrealizowanej inwestycji budowlanej na ulicy [...] doszło do wybudowania jezdni wraz z ciągiem pieszo - rowerowym szerokości 2,5 m z betonowej kostki brukowej, zjazdów na posesje z kostki betonowej, budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do rowu melioracyjnego, budowę oświetlenia ulicznego, nowego oznakowania poziomego i uzupełnienia istniejącego oznakowania pionowego, to tym samym doszło do stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi posiadającej wskazane cechy, których dotychczas istniejąca droga gruntowa ustabilizowana kruszywem nie posiadała. Doszło zatem w sprawie do wybudowania drogi poprzez ulepszenie (rozbudowanie) dotychczas istniejącej drogi gruntowej o nowe istotne elementy i części takie jak: jezdnia z asfaltu, ciąg pieszo - rowerowy, budowę zjazdów indywidualnych a także budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód. Każdy z tych wybudowanych elementów stworzył całość techniczno-użytkową. W tym miejscu należy wskazać na stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 244/21 i z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt 256/21 (dostępne jw.), iż nałożenie opłaty adiacenckiej jest możliwe wówczas, gdy stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, doszło do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) o charakterze drogi od podstaw lub w wyniku których nastąpiło istotne ulepszenie parametrów drogi już istniejącej. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18 (dostępny jw.) stwierdzając, że za budowę drogi w rozumieniu przepisów związanych z nakładaniem opłaty adiacenckiej można uznać również budowę nawierzchni utwardzonej, lepszej niż dotychczasowa. Na gruncie art. 145 ugn pojęcie budowy drogi należy rozumieć swoiście, w oderwaniu od regulacji Prawa budowlanego. Budową jest więc wykonanie robót budowlanych powodujące polepszenie parametrów i stanu technicznego nawierzchni. W tym stanie rzeczy uwzględniając wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd uznał, że w sprawie miała miejsce budowa drogi w rozumieniu art. 145 ugn. Okoliczność, że przed realizacją przedmiotowej inwestycji, jak podkreślała skarżący, istniała wcześniej droga, mająca nadaną nazwę ulicy, nie wpływa na ocenę, że po pierwsze proces budowalny ostatecznie dotyczył budowy drogi, a nie jej przebudowy, a po drugie że w następstwie wybudowania drogi w rozumieniu art. 145 ugn niewątpliwie stworzone zostały dla skarżącego warunki do korzystania z wybudowanej drogi posiadającej istotnie ulepszone parametry i cechy w stosunku do istniejącej drogi gruntowej (ustabilizowanej kruszywem), w tym dotyczące jej nawierzchni, ciągu pieszo – rowerowego i zjazdów. W następstwie wykonanych robót budowalnych doszło do ulepszenia nieruchomości skarżącego, który odniósł korzyści wynikające z przeprowadzenia istotnych działań dotyczących drogi, które zwiększają wartość jego nieruchomości, co wykazano w sposób zgodny z prawem w sporządzonym operacie szacunkowym. W związku z tym Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącego o braku podstaw do nałożenia opłaty adiacenckiej opartych na wyrażonym przez niego stanowisku, że zrealizowana inwestycja nie stanowiła budowy drogi, lecz przebudowę drogi wcześniej istniejącej. Okoliczność wcześniejszego istnienia drogi gruntowej ustabilizowanej kruszywem, jak wykazano, nie wyłącza możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi i stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w rozumieniu przepisów ugn, które w zakresie pojęć "budowa drogi", "wybudowanie drogi" nie odwołują się do definicji zawartych w innych konkretnych ustawach, i jak wskazano to w ww. wyroku z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18 pojęcia te należy rozumieć swoiście, a więc z uwzględnieniem istoty i celu ustalania opłaty adiacenckiej. Jednocześnie należy podkreślić, że w sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. jak wykazano została wybudowana droga z udziałem środków publicznych, stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanej drogi, nie upłynął okres 3 lat na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej liczony od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała stosowna uchwała ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi w wysokości 50% oraz nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości skarżącego wskutek wybudowania drogi, wykazany w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Odnośnie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi i stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi wskazać należy, że wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej określa rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym. Kluczowa dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, sporządzana w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie (ma moc prawną opinii biegłego - art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Należy jednak pokreślić, że ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu. Podważenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia, objętej wiedzą specjalistyczną dotyczącą zastosowanego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, doboru nieruchomości podobnych, cech różniących nieruchomości podobne i ich wagi, jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić także sama strona. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. W zakresie kompetencji organu pozostaje więc ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku, a także czy poddaje się kontroli, a więc czy dane w nim zawarte są weryfikowalne i nie cechują się dowolnością. Skoro więc ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie obejmuje wiadomości specjalnych, i skoro to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości, jak też o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, to oznacza to, że w sytuacji, gdy skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jak podkreślono jest uprawniona z mocy art. 157 ugn. Tego jednak w sprawie nie uczynił. A do uwag skarżącego dotyczących operatu ustosunkował się rzeczoznawca majątkowy. Z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, czy że zawiera on ewidentne błędy, braki czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Dane w nim zawarte są weryfikowalne i nie cechują się dowolnością, o czym świadczy zawarte w operacie uzasadnienie sporządzonej wyceny i przyjętych założeń. Sporządzony operat jest spójny i logiczny, wyjaśnia sposób wyceny, założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. W tych warunkach Sądu uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 21 marca 2025 r. - w którym oszacowana została wartości przedmiotowej nieruchomości po stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę 116,370 zł oraz przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę 115,140 zł, a zatem określony został wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę 1230 zł - za wiarygodny dowód w sprawie. Ocena przedmiotowego operatu szacunkowego w świetle całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa) nie wykazała podstaw do odmówienia mu mocy dowodowej. Prawidłowo zatem orzekające organy uznały, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy może stanowić podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi za niezasługujące na uwzględnienie, a decyzje orzekających w sprawie organów za zgodne z przepisami prawa materialnego i nienaruszające przepisów postepowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi. O kosztach sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2026 r. poz.87). MR