II SA/Łd 77/09

Dnia 4 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowa przywrócenia terminu - stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta P. z dnia [...], Nr [...](znak: [...]). W dniu 30 października 2008r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wiosek M. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą w 2008 roku. Uzasadniając wnioskodawca wyjaśnił, iż w dniu 30 października 2008r., w urzędzie, otrzymał informację, iż termin składania wniosku o zasiłek upłynął z dniem 10 października 2008r., w tym okresie przebywał poza granicami kraju i nie wiedział o końcowym terminie do składania przedmiotowych wniosków. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] znak: [...] Burmistrz P. na podstawie art. 59 w związku z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił M. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą w 2008 roku. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał na treść §8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 roku (Dz.U. Nr 173, poz. 1070) zgodnie, z którym wniosek o przyznanie zasiłku mógł być złożony do dnia 10 października 2008r., zaś wnioski złożone po tym terminie pozostawia się bez rozpoznania. Następnie podniósł, iż termin określony w powołanym §8 w/w rozporządzenia jest terminem prawa materialnego, który nie może zostać przywrócony ani przedłużony zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami. Wyjaśnił, iż tryb określony w art. 58 Kpa odnosi się do przepisów prawa procesowego nie prawa materialnego, nadto gdyby przyjąć, iż przepis art. 59 Kpa miałby zastosowanie to i tak termin ten nie mógłby zostać przywrócony, ponieważ strona nie spełniła przesłanek wynikających z art. 59 Kpa, gdyż nie dopełniła czynności, której uchybiła, nie uprawdopodobniła, iż niezachowanie terminu nastąpiło bez jej winy, nie uprawdopodobniła, iż była za granicą, daty powrotu do kraju, co z kolei nie pozwala na określenie czy zachowany został termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W terminie prawem przewidzianym zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. K., podnosząc, iż kiedy w urzędzie sporządzał wniosek o przywrócenie terminu pracownik urzędu nie poinformował go o konieczności udokumentowania pobytu poza granicami kraju. Wyjaśnił, iż był na wycieczce w Rzymie, okoliczność tę może potwierdzić sołtys z małżonkiem, która również była na tej wycieczce. Wniósł o przywrócenie terminu w celu wypłacenia przez MOPS kwoty 1 000 zł na pokrycie skutków suszy. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z §8 ust. 1, 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 roku, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium przytoczyło treść §8 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia i podkreśliło, iż strona nie złożyła wniosku o przyznanie pomocy w terminie wskazanym w ust. 1, jak i po tym terminie, złożyła natomiast o przywrócenie terminu, który jako termin prawa materialnego nie może zostać przywrócony na zasadach określonych w art. 58 i art. 59 Kpa. Wskazał, iż organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, jednakże zbędne i mylne było jego uzasadnienie w części dotyczącej niespełnienia przez stronę warunków do przywrócenia terminu wymienionych art. 58 i art. 59 Kpa, jako nie mających wpływu na wynik sprawy. Kończąc podkreślił, iż obecnie strona ma jeszcze możliwość ubiegania się o pomoc na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, zgodnie, z którym zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. M. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc argumenty przywołane we wcześniejszym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jakkolwiek nie z uwagi na zasadność zarzutów skargi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, która to okoliczność stosownie do art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obligowała Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienie i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W myśl powołanego art. 145 §1 pkt 2 w/w ustawy Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu prawnego, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd ustalił, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, zatem, zaszła przyczyna wymieniona w art. 156 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z wykształconym orzecznictwem sadów administracyjnych, w pełni podzielanym przez Sąd orzekający w sprawie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007r., sygn.akt II OSK 1032/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 368207). Przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007r., sygn.akt I OSK 996/06, dostępny w Lex nr 354687). Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, iż na uwzględnienie zasługuje stanowisko organów administracji, iż wyznaczony w §8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 roku (Dz.U. Nr 173, poz. 1070), termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest terminem prawa materialnego. Wyjaśnić należy, iż w doktrynie przyjmuje się, iż terminem prawa materialnego jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Niemniej jednak dla istoty sprawy istotne jest, iż jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie. Przewidziana w art. 58, art. 59 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego instytucja przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, ma zastosowanie wyłącznie do terminów prawa procesowego. Zauważyć należy, iż organy administracji, obu instancji, również stały na tym stanowisku, jednakże ostatecznie wydając zaskarżone rozstrzygnięcia wydały je w oparciu o przepisy art. 58 i art. 59 Kpa. Niewątpliwie natomiast konsekwencją powyższego jest brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przywołanych norm prawnych. W art. 58 Kpa ustawodawca sformułował kumulatywnie przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu, natomiast rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu procesowego może zapaść w ściśle określonych przypadkach, gdy organ stwierdzi istnienie winy w uchybieniu terminu, niedochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, niedopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, której strona uchybiła. Art. 58 §1 Kpa odnosi się do czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 23 maja 1995r., sygn.akt SA/Wr 2337/94, dostępny w Lex nr 26916). Wykluczone jest wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 58 k.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest przywrócenie terminu materialnego (wyrok WSA z dnia 9 października 2007r., sygn.akt I SA/Gd 381/07, dostępny w Lex nr 303045). Wobec tak jednoznacznie określonych przesłanek przywrócenia terminu, ale przede wszystkim wobec ustalenia, iż instytucja procesowa przywrócenia terminu nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego, stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie pomimo prawidłowej kwalifikacji terminu, którego przywrócenia żądał skarżący, wydały błędne rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ administracji po ustaleniu, iż strona wnioskuje o przywrócenie terminu prawa materialnego winna w oparciu o art. 105 §1 Kpa orzec o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Według postanowień art. 105 § 1 Kpa, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny jest bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie wszczęte wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zasiłek celowy w związku z suszą w 2008 roku nie może być zakończone rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, bo takie przywrócenie nie jest dopuszczalne, a zatem wobec bezprzedmiotowości takiego postępowania podlegać winno ono umorzeniu. Reasumując w ocenie Sądu można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa, gdyż po prostym zestawieniu treści przepisu art. 58 Kpa, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, z treścią samego rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji, zauważa się ich wzajemną sprzeczność. W świetle powyższego organ odwoławczy winien był uchylić w całości postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie z wniosku skarżącego o przywrócenie terminu prawa materialnego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekający uznał, iż należy wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ar