II SA/Łd 777/12

Dnia 14 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących J. K. i J. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. i J. małżonków K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na wniosek J. i J. małżonków K., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku wznowionego postępowania jednoznacznie ustalono, że J. i J. małżonkom K. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Nieruchomość wnioskodawców styka się bowiem wyłącznie narożnikiem z terenem inwestycji, zaś zainteresowani nie wskazali konkretnego przepisu prawa, z którego miałby wynikać ich przymiot strony. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w terminie prawem przewidzianym złożyli J. i J. małżonkowie K. podnosząc naruszenie : • Art. 28 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to znaczy znaczne i niczym nie uprawnione zawężenie kręgu osób, które powinny być stroną w niniejszym postępowaniu, tym bardziej, że postępowanie dotyczy obiektu produkcyjnego, który miałby być usytuowany na terenie osiedla domów jednorodzinnych podkreślając, że są także bezpośrednimi sąsiadami nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt produkcyjny, • art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie warunków zabudowy dla obiektu produkcyjnego podczas gdy ani w bliższym, ani w dalszym sąsiedztwie nie ma obiektów produkcyjnych, a nadto przez takie sąsiedztwo ich nieruchomość traci znacznie na wartości. • art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy godzi ona w ład przestrzenny i godzi w prawo własności nieruchomości sąsiednich. • § 3 Rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ wydając decyzję określił obszar analizowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a co za tym idzie nie powiadomił wszystkich, którym przysługuje przymiot strony. W wyniku rozpoznania odwołania, powołanym na wstępie rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, odwołując się do treści przepisów regulujących tryb wznowieniowy uznało za zasadne stanowisko organu I instancji, że wniosek J. i J. małżonków K. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i został wniesiony w terminie, co uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 2 K.p.a. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada w toku wstępnej kontroli, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta jest przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Badając więc tę przesłankę we wznowionym postępowaniu organ I instancji, powołując się przy tym na poglądy orzecznictwa co do przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stwierdził, że wnioskodawcom J. i J. małż. K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] w rozumieniu art. 28 k.p.a. uznał bowiem, iż obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, nie narusza interesu prawnego tych osób, gdyż inwestycja nie oddziałuje negatywnie na ich nieruchomość. Odwołujący się – J. i J. małż. K. są właścicielem działki o numerze ewidencyjnym 308 położonej w Ł. przy ul. B. Nieruchomość ta pozostaje w sąsiedztwie z działką nr 319, na której to działce przewidziany jest do realizacji, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], budynek produkcyjny (wykonywanie witraży z elementów gotowych). Działki o nr 308 i nr 319 graniczą ze sobą narożnikami. W tej sytuacji, mając na względzie wspomniane sąsiedztwo z terenem inwestycji oraz charakter przedsięwzięcia nie można było, w ocenie Kolegium, na wstępnym etapie (tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania) wykluczyć, iż realizacja planowanego obiektu może oddziaływać na sferę praw wnioskodawców, co musiało skutkować wznowieniem postępowania. Jednakże na kolejnym etapie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na nieruchomość odwołujących się, a tym samym pozostaje bez wpływu na ich sytuację prawną. nie podali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wnioskować, że planowana zabudowa na działce nr 319 – na etapie ustalenia warunków zabudowy – będzie ograniczała lub uniemożliwiała użytkowanie należącej do nich nieruchomości. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w odwołaniu Kolegium, odwołując się do zacytowanego orzecznictwa sądowego wskazało, że możliwe utrudnienia wynikające z ewentualnego spadku wartości nieruchomości sąsiednich wskazują wyłącznie na interes faktyczny a nie prawny odwołujących się, a obawy co do spadku wartości nieruchomości są wyrazem subiektywnej oceny odwołujących się. Ponadto, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga jeszcze o przeprowadzeniu inwestycji, ale uznaje ją za dopuszczalną i otwiera drogę do procesu budowlanego. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy nie ingerują bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących odwołującym się. O statusie strony właścicieli działki sąsiadującej z działką inwestora - na etapie postępowania lokalizacyjnego - nie decyduje także ewentualne wystąpienie możliwych utrudnień w korzystaniu z powodu np. wzmożonego hałasu czy zanieczyszczenia powietrza. Wskazany przez wnioskodawców ewentualny negatywny wpływ inwestycji polegający na zwiększonej emisji hałasu oraz pyłu w związku z realizacją inwestycji będzie możliwy do oceny dopiero na etapie oceny projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest inna niż w postępowaniu o pozwolenie na budowę tak jak i przedmiot obu postępowań jest odmienny W szczególności krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalany w oparciu o "dobre sąsiedztwo". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. K. i J. K. wnosząc zarówno o uchylenie powyższej decyzji jak i ją poprzedzającej decyzji pierwszo instancyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli i rozwinęli argumentację zaprezentowaną już wcześniej w odwołaniu poszerzając ją o zarzuty naruszenia art. 5 i 6, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i godzące w ich interesy prawne w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniego usytuowania planowanego obiektu produkcyjnego. Nadto zarzucali naruszenie art. 112, art.115, art. 127 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska a także przepisów § 3 ust. 1 pkt 12, pkt 13, pkt 26, oraz § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga winna być uwzględniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla to rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, sąd dopatrzył się w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień, które obligują do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w ramach postępowania wznowieniowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Przypomnieć należy, że przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną określone zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 145a § 1 K.p.a., zaś tryb postępowania uregulowany został przepisami art. 146 -152 K.p.a. Omawiane postępowanie składa się, jak zaznaczyło to słusznie Kolegium, w zasadzie z dwóch etapów, co też prawidłowo przeprowadził organ I instancji w przedmiotowej sprawie. W ramach pierwszego etapu, który można określić mianem "wstępnego", organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym i przedmiotowym a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. Badając aspekt podmiotowy organ administracyjny winien zatem ustalić, czy podanie pochodzi od strony. W orzecznictwie sądowym ukształtował się jednak pogląd, podzielany zresztą w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że w wypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 510752). Przy czym postanowienie o wznowieniu postępowania może zapaść wyłącznie, gdy organ ustali zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy, organ bada, czy decyzja, której dotyczy żądanie wszczęcia postępowania posiada przymiot ostateczności i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Pozytywna ocena wspomnianych przesłanek, które - co trzeba podkreślić - muszą być spełnione łącznie, nakłada na właściwy organ obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Tak też stało się w przedmiotowej sprawie, a zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają wnioski organu co do zaistnienia przesłanek niezbędnych dla wznowienia postępowania stosownie do art. 149 § 1 K.p.a., tak więc : decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] posiada walor ostateczności i funkcjonuje w obrocie prawnym i wniosek o wznowienie oparty został na jednej z ustawowych podstaw (tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nadto wniosek złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a., co jak wynika z akt sprawy, było przedmiotem ustaleń organu wzywającego stronę do wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Okoliczności te zdają się być nadto niesporne w przedmiotowej sprawie. W myśl art. 149 § 2 K.p.a. wskazane postanowienie o wznowieniu postępowania daje podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Takie też postanowienie (z dnia [...] nr [...]) w przedmiotowej sprawie wydano, co umożliwiło prowadzenie dalszego postępowania i winno prowadzić do zbadania spełnienia powołanej ustawowej przesłanki wznowienia tj. czy podmiot wnoszący podanie, a więc J. K. i J. K. mają przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Jak dokumentują to jednak akta sprawy, o w ramach tegoż drugiego etapu postępowania organ z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 10 § 1 K.p.a. nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Podkreślić przy tym należy, że z art. 10 K.p.a. wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Czynny udział strony ma na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, niezależnie od tego czy dotyczy to zwykłego postępowania rozpoznawczego czy trybu nadzwyczajnego. Dochowanie wszelkich przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest zasadniczym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie. Dlatego też strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Zauważyć przy tym należy, że na wstępnym etapie badania wymogów formalnych, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie co do badania terminu, wzywając stronę w tym przedmiocie i stosownie pouczając. Niemniej w ramach już wznowionego postępowania zaniechał tegoż. W szczególności nie wezwano wnioskujących do wskazania przepisów prawa, z których wywodzą swój interes prawny, lub dowodów na tę okoliczność i nie pouczono o skutkach z tego wynikających w sytuacji, gdy nie wskazanie przez stronę tychże przepisów legło u podstaw negatywnego dla niej rozstrzygnięcia. Niewątpliwie w toku postępowania, małżonkowie K. wśród wielu okoliczności i przepisów, nieco nieporadnie, choć konsekwentnie przywoływali okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa z planowanym budynkiem produkcyjnym w kontekście zapisu decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczającej budowę w granicy. Oczywistym jest, ze interes prawny strony winien być oceniany indywidualnie, z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, a w szczególności uwarunkowań planowanej inwestycji. Z tego punktu widzenia, stwierdzić należy, że organ nie wykazał, z jakich przyczyn odmówił przymiotu strony właścicielom działki nr 308, sąsiadującej narożnikiem z planowanym budynkiem na działce nr 319. Zdaniem sądu brak jest racjonalnych powodów, aby odmówić przymiotu strony właścicielom działki sąsiadującej rogiem z plantowaną zabudową, w sytuacji przyznania tegoż statusu właścicielom działek sąsiadujących bokiem, z tej tylko przyczyny, że nie wskazali konkretnego przepisu prawa (nota bene nie będąc do tego wezwanym). Rozważając w przedmiotowej sprawie kwestię interesu skarżących, nie można pominąć również skutków jakie pociąga dla nieruchomości sąsiedniej budowa w granicy szczególnie w kontekście faktu mocy wiążącej decyzji o warunkach zabudowy dla przyszłego bytu decyzji o pozwoleniu na budowę, szczególnie w kontekście zapisu dopuszczającego lokowanie inwestycji w granicy. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie interes prawny skarżących winien być rozpatrywany z punktu widzenia szerszego art. 28 K.p.a. nie zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężającego krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę w stosunku do ogólnych reguł postępowania, wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Stosownie zaś do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A jednocześnie, jak wynika z wykształconego orzecznictwa, które sąd podziela stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., II OSK 726/06, niepubl., dostępny w Lex nr 203457, wyrok NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt II OSK 917/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyżej wskazanym zakresie należało podzielić zarzuty skargi. Nie można podzielić natomiast argumentów strony w pozostałym zakresie, szczególnie w zakresie naruszenia wymienionych w skardze przepisów Prawa budowlanego i Prawa ochrony środowiska a także wskazanych rozporządzeń wykonawczych. Należy podzielić stanowisko organów co do tego, że w zasadzie przepisy prawa budowlanego podlegają rozpatrywaniu na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, zaś wskazane w skardze przepisy dotyczące ochrony środowiska nie dotyczą planowanej inwestycji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić rozważania wynikające ze wskazanych wyżej motywów i jednoznacznie wyjaśnić wszelkie okoliczności i przepisy prawa, również te, które wskażą skarżący, pozwalające na ustalenie, czy przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a następnie rozważy aktualny stan faktyczny i prawny wznowionego postępowania, dając temu wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu, a następnie stanowisko swoje uzasadni zgodnie z zapisem art. 107§ 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia sąd nie orzekał w trybie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. j.m.