II SA/Łd 781/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko -Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz radcy prawnego S. K. - Kancelaria Radcy Prawnego A Ł., Al. A 15 A lok. 3.6 kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa zł, osiemdziesiąt groszy), która uwzględnia podatek VAT z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania Z. K. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup akumulatorów. W uzasadnieniu decyzji powołało art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), wywodząc, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, której dochód nie przekracza kwot kryterium dochodowego w rodzinie przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ust. 1 – 15 ustawy minn. bezrobocia, niepełnosprawności. Zauważyło nadto, iż rodzina spełnia tylko jeden z tych warunków – inwalidztwo, natomiast nie spełnia kryterium dochodowego wynoszącego dla tej rodziny 461 zł, gdyż osiągany dochód rodziny wynosi 817,56 zł. Okoliczność ta, zdaniem tego Kolegium, nie uprawnia wnioskodawczyni do pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego. Podkreśliło również, iż ośrodek pomocy społecznej w sposób wszechstronny przeanalizował sytuację Z. K. również pod kątem ewentualnego przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego lub okresowego niezależnie od osiąganego dochodu, niemniej jednak zbyt niski budżet przeznaczony na realizację zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej nie może w pełni zabezpieczyć potrzeb osób najbardziej potrzebujących i nie ma możliwości udzielenia wnioskodawczyni specjalnego zasiłku pieniężnego, w jej sytuacji nie zachodzi bowiem szczególny przypadek uzasadniający zastosowanie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W skardze na powyższe rozstrzgnięcie Z. K. zażądała ponownego rozpoznania jej sprawy oraz podniosła, iż jest osobą niepełnosprawną, poruszajacą się o kulach i na wózku elektrycznym. Nadto zauważyła, iż jest przewlekle chora, ma uszkodzoną łękotkę w lewym kolanie i zwyrodnienie stawów, a ze względu na cukrzycę nie może się poddać operacji. Wózek, według skarżącej, jest jej niezbedny do pokonywania barier, tj. przywożenie zakupów z odległego o 2 km sklepu, wyjazdu do lasu na świeże powietrze, załatwienia spraw na poczcie. Obecnie akumulatory są za słabe, wózek stoi bezużyteczny, a skarżacą mimo bólu w kolanach zmuszona jest jeździć rowerem. Wyjaśniła, iż wózek był dla niej dużą podporą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasdnieniu zaskarżonej decyzji wobec podniesienia w skardze analogicznych argumentów jak w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez Z. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania Z. K. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup akumulatorów, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz prawa procesowego - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Spośród przepisów ustawy o pomocy społecznej instytucję zasiłku celowego zawierają art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41. Stosownie do tychże przepisów w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek ten może być przyznany także w celu pokrycia straty będącej wynikiem zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, jak też w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Analiza powołanych przepisów, w szczególności zaś zawarty w tych przepisach zwrot "może", prowadzi do wniosku, iż pomoc społeczna w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999r., I SA 1410/99, nie publikowany czy wyrok NSA z dnia 10 marca 1995r., SA/Lu 1260/94, nie publikowany). Pozostawienie organom pomocowym swobody przy podejmowaniu decyzji w sprawie tego zasiłku oznacza więc, iż od woli tego organu uzależnione jest pozytywne lub negatywne rozpoznanie wniosku. Jak bowiem słusznie podkreślano już w licznych orzeczeniach sądowych, uznanie administracyjne oznacza przewidziane obowiązującymi przepisami uprawnienia organu administracji publicznej wydającego decyzję do wyboru rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003r., IV SA 2605/0, "Monitor Prawniczy" z 2003r., nr 7, s. 291, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 1996r., SA/Wr 3095/95, nie publikowany, wyrok NSA z dnia 8 listopada 1984r., SA/Po 849/84, nie publikowany). Tak zdefiniowane uznanie administracyjne posiada jednak, w ocenie Sądu, granice. Granice te w niniejszej sprawie wyznaczają w pierwszej kolejności przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć wszak należy, iż powołane przepisy nie powinny być interpretowane w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, jak też w sposób niezgodny z celami pomocy społecznej. Dokonując ich wykładni należy zatem mieć na uwadze przede wszystkim przepis art. 3 ust. 4, wedle którego potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Na gruncie tego przepisu można wyróżnić dwie przesłanki przyznania zasiłku celowego, wyznaczające zarazem granice uznania administracyjnego i jego kontroli, a mianowicie cele i możliwości finansowe pomocy społecznej oraz możliwość zaspokojenia potrzeb we własnym zakresie przez wnioskodawcę. Przesłanki te należą do kategorii "pojęć niedookreślonych", tj. takich które nie zostały sprecyzowane, prawnie zdefiniowane przez ustawodawcę, a które winny być doprecyzowywane przez organy administracji publicznej w danej konkretnej sprawie. Zaprezentowana wyżej regulacja prawna oznacza, iż osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim sama pokrywać własne wydatki, a instytucja pomocy społecznej działa na zasadzie pomocniczości. Nie powinna ona zastępować osoby i rodziny w podejmowaniu własnymi siłami działań mających na celu zaspokojenia ich podstawowych potrzeb życiowych, gdy nie jest to konieczne. Środki z pomocy społecznej mogą być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoba i rodzina nie jest w stanie, nawet przy największych staraniach, zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. W takiej sytuacji świadczenia z pomocy społecznej mogą być udzielone tylko w granicach możliwości finansowych, tj. w granicach posiadanych na ten cel środków finansowych. Analiza przepisów art. 39 ust. 1 i art. 41 ust. 1 powołanej ustawy prowadzi nadto do wniosku, iż niektóre z przesłanek przyznania zasiłku celowego są pojęciami niedokokreślonymi, tj. "niezbędne przedmioty użytku domowego", "drobne naprawy i remonty w domu" czy "szczególnie uzasadnione potrzeby". Zakres swobody organu administracji publicznej, wynikający z przepisów prawa materialnego, w tym przypadku z przepisów ustawy o pomocy społecznej, jest ograniczony również ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 k.p.a., nakazujący organom administracji publicznej podejmowanie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony oznacza, iż treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji publicznej sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Zasada ta zapobiega zatem dowolności rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej spraw załatwianych w ramach swobody uznania. Organ administracji publicznej działający na podstawie przepisu przewidującego uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest bowiem obowiązany uwzględnić słuszny interes strony, jeśli nie koliduje on z interesem społecznym i nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W konsekwencji zasada ta tworzy domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości(pozytywne rozstrzygnięcie jest niemożliwe z przyczyn faktycznych) albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999r., V SA 820/99, nie publikowany, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982r, SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57 czy wyrok NSA z dnia 25 maja 1983r., I SA 158/83, nie publikowany). Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż istotą uznania administracyjnego jest rozgraniczenie sprzecznych interesów stron, a mianowicie wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie zasiłku celowego i budżetu gminu – organu pomocy społecznej i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1997r., I SA/Łd 344/96, nie publikowany czy wyrok NSA z dnia 12 marca 1997r., I SA/Łd 399/96, "Poradnik Gazety Prawnej" z 1998r., nr 8, s. 45). W analizowanej sprawie, w ocenie Sądu, bezsporną okolicznością jest fakt poruszania się przez Z. K. o kulach lub na wózku inwalidzkim, licznych schorzeń skarżącej, jak również przekroczenie przez nią znacznie ustawowego kryterium dochodowego. Rzeczywisty dochód skarżącej wynosi bowiem 817,56 zł przy kryterium dochodowym, ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 dla osoby samotnie gospodarującej, w kwocie 461 zł. Z tego względu za słuszny uznać należało wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podląd, iż skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 powołanej ustawy z uwagi na znaczne przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, skoro powołany przepis stanowi, iż prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarujacej, której dochód nie przekracza kwoty 461. Niemniej jednak przepis ten doznaje wyjątków, bowiem ustawodawca pozwala, na co wskazuje zawarty w tym przepisie zwrot "z zastrzeżeniem przepisów art. 40, art. 41, art. 78 i art. 91", na objęcie pomocą pieniężną również osób przekraczających ustawowe kryterium dochodowe w przypadkach wymienionych w tychże przepisach. To zaś oznacza, iż obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie oceny sytuacji skarżącej i rozważenia ewentualnie zasadności przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż rozważano taką możliwość, niemniej jednak z uwagi na ograniczone środki budżetowe zdecydowano o nie przyznaniu tegoż zasiłku skarżącej. Z takim stanowiskiem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie może się jednak zgodzić, przede wszystkim dlatego, iż w załączonych aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu, na podstawie którego można byłoby ocenić, jakimi środkami pieniężnymi przeznaczonymi na realizację pomocy w formie zasiłków celowych dysponuje organ pomocy społecznej, ile jest osób korzystających z tej formy pomocy i jaka jest wysokość przyznawanych tym osobom zasiłków celowych. Nie bez znaczenia jest również okoliczność ciężkiej choroby skarżącej uniemożliwiająca jej porusznie się, a przez to w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Nie można też pominąć okoliczności, iż z chorobą wiążą się zapewne nie małe wydatki na zakup chociażby leków czy też konieczność korzystania z pomocy osób trzecich przy wykonywaniu niektórych pracach domowych. Z tego względu trzeba zgodzić się z tym, iż rzeczywisty dochód skarżącej jest w efekcie znacznie mniejszy i może on nie wystarczyć na pokrycie całej kwoty zakupu akumulatorów do wózka inwalidzkiego, akumulatorów, dzięki którym, co należy szczególnie podkreślić, skarżąca ma możliwość poruszania się bez narażania się na ból i cierpienia, co bez wątpienia ma miejsce gdy porusza się rowerem zważywszy na okoliczność schorzenia, na jakie cierpi. Wszystkie te okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a także rozważyć możliwość chociażby częściowego pokrycia kosztów zakupu tychże akumulatorów, jeśli rzeczywiście posiadane przez ośrodek pomocy społecznej środki budżetowe nie pozwolą na udzielenie specjalnego zasiłku celowego w żądanej przez skarżacą wysokości. W tych okolicznościach uznać należło, iż obie decyzje nie znajdują oparcia we wszechstronnej i wnikliwej ocenie całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy, a organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Od zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego organy te mogłyby się uwolnić jedynie poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego w sposób zgodny z wymogami przepisu art. 107 par. 3 k.p.a., tj. poprzez wskazanie motywów odmownego rozpoznania żądania skarżącej w świetle stanu faktycznego sprawy, poprzez wykaznie, wyjaśnienie i uprawdopodobnienie okoliczności uniemożliwiających przyznanie przedmiotowego zasiłku, co mogłoby nastąpić chociażby poprzez wykazanie braku środków na ten cel czy wykazanie powodów, dla których sytuacja skarżącej nie kwalifikuje się do kategorii "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nie tylko zwięzłe, ale wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a., organ nie powołał w nim przepisu art. 2 ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 czy art. 41 ustawy o pomocy społecznej wraz z ich treścią, a następnie nie wskazał przesłanek i motywów odmownego rozpoznania żądania strony. Organ odwoławczy jednym tylko zdaniem skwitował, iż środki pieniężne organu pomocy społecznej są zbyt niskie, a w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W ocenie Sądu, treść zaskarżonej decyzji nie pozwalała skarżącej poznać motywów i przesłanek podjętej decyzji, zaś rozstrzygnięcie sprawy nie stanowi logicznej konsekwencji ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Te same zarzuty należy odnieść do uzasadnienia decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] Nr [...]. Problematykę wynagrodzenia dla radcy prawnego z tytułu nieopłaconej, a udzielonej skarżącej z urzędu pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa reguluje art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do treści powołanego przepisu wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.) stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, w której przedmiotem nie jest należność pieniężna czy decyzja lub postanowienie Urzędu Patentowego wynoszą 240zł. Ponieważ w sprawie ustanowiono pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego S. K., a koszty nieopłaconej pomocy prawnej nie zostały w całości lub części opłacone, należało zasądzić na rzecz radcy prawnego S. K. kwotę 292,80 złote wraz z VAT (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu nieopłaconego zastępstwa procesowego udzielonego skarżącej z urzędu. Jednocześnie Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając na uwadze fakt, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] Nr [...], są niezgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej i przepisami procesowymi, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę uwzględnił.