II SA/Łd 783/18

Dnia 25 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku A. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Lp/ A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, wewnętrznym układem drogowym z wydzielonymi miejscami postojowymi, placem zabaw oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie ozn. nr ewid. 239/1, 244/3 oraz 245/1, obręb [...] w T. W skardze tej zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanej nią decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w postaci podjęcia przez inwestora kolejnych czynności procesu budowlanego, w tym w szczególności wniosku o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Należy przy tym podkreślić, że nie jest dopuszczalne w ramach tych przesłanek dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004r. (sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 415/11; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i dokonując pod tym kątem oceny wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wykazania, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wniosek strony występującej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt GZ 120/04 oraz z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżąca w złożonym wniosku nie przedstawiła takich okoliczności, co tym samym nie pozwala przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. II OZ 665/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nast.) Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania, bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1337, ze zm.) i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, lecz w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała jaka szkoda i to w rozmiarze znacznym może powstać na skutek wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem sam fakt, iż skarżona decyzja może być następnie podstawą do wydania innego aktu administracyjnego nie oznacza, że zachodzi trudny do odwrócenia skutek prawny, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują środki prawne do zweryfikowania takich rozstrzygnięć. Należy przy tym zauważyć, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszy etap realizacji inwestycji, który ma na celu m.in. ustalenie, czy planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na danym terenie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Łd 922/10, LEX nr 953617). W tym stanie rzeczy należy uznać, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji Lp/