II SA/Łd 786/24

Dnia 12 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2025 roku sprawy ze skargi A. C. o wymierzenie Dyrektorowi Teatru im. [...] w Ł. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2024 roku w sprawie II SAB/Łd 38/24 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. wymierza Dyrektorowi Teatru im. [...] w Ł. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) zł; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc 1. Pismem z dnia 26 września 2024 r. A. C., reprezentowana przez r.pr. A. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę o wymierzenie Dyrektorowi Teatru im. [...] w Ł. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 38/24 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. 1. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania sądu, o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, o rozpoznanie sprawy poza kolejnością na zasadzie art. 21 pkt 2 u.d.i.p., nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 2. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał wyrok, na mocy którego uwzględniono skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącej. W wyroku nakazano organowi rozpoznanie wniosku skarżącej. W ocenie strony skarżącej w braku wskazania terminu wiążący dla organu był ogólny termin z art. 13 u.d.i.p. Organ nie wykonał wyroku pomimo upływu wyznaczonego terminu. 3. Wobec tego skarżąca pismem z dnia 21 września 2024 r. wezwała organ do natychmiastowego wykonania orzeczenia, co jednak nie przyniosło żadnego skutku. Wobec wypełnienia przesłanek wynikających z art. 154 p.p.s.a. skarżąca stwierdziła, że skarga jest dopuszczalna i uzasadniona merytorycznie. 2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Teatru im. [...] w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wykonał wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 maja 2024 r. (data wskazana przez organ) wydany w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 38/24, bowiem wydał decyzję z dnia 24 czerwca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, którą przesłał do skarżącej drogą elektroniczną. Jednocześnie organ wskazał ww. odpowiedzi, że załącza dowód wpłaty kwoty 597 zł zasądzonej na rzecz A. C. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 3. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Zgodnie z przepisem art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Ponadto, uwzględniając skargę Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 154 § 7 P.p.s.a). 2. Wyjaśnić przy tym należy, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. W niniejszej sprawie nie ulega też wątpliwości, że skarżąca dokonała powyższej czynności kierując do organu pismo z dnia 21 września 2024 r., zawierające stosowne wezwanie, a później skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Tym samym należy przyjąć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. 3. Przechodząc w dalszej kolejności do meritum należy podkreślić, że przepis art. 154 P.p.s.a. jest podstawą wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonał wyroku sądowego. Zasadniczą przesłanką do zastosowania tego przepisu i wymierzenia organowi grzywny jest więc ustalenie, że organ nie wykonał wyroku sądu. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a (jeżeli akta administracyjne sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej), odpisu orzeczenia. Przepis ten ma również zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. 4. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2024 r. w sprawie II SAB/Łd 38/24 w przedmiocie bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Okolicznością bezsporną jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 38/24, zobowiązał Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 25 stycznia 2024 r. w części nieobjętej wykazem organu z dnia 7 lutego 2024 r. (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku) oraz zasądził od ww. Dyrektora na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku). 5. Jednocześnie z urzędu sądowi jest znane, że odpis powyższego wyroku wraz z klauzulą prawomocności doręczono organowi w dniu 28 października 2024 r., zatem od tej daty – zgodnie z treścią art. 286 § 2 P.p.s.a. – należało liczyć termin do załatwienia sprawy. 6. Organ w odpowiedzi na skargę twierdzi, że wykonał ww. wyrok WSA w Łodzi, wydając decyzję z dnia 24 czerwca 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie oraz zwracając skarżącej koszty postępowania. Jak wynika jednak z akt sprawy decyzję organ ten przesłał adres e-mail skarżącej w dniu 25 czerwca 2024 r. 7. Oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, sąd bierze pod uwagę stan postępowania istniejący w czasie jej wnoszenia i ewentualne wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy dokonane z uchybieniem terminu po wniesieniu skargi. 8. Warto podkreślić, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), [dalej: "u.d.i.p."], ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., I OSK 111/17; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym etapie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Inna sytuacja zachodzi natomiast, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy K.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, zatem w przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest związany wszystkimi przepisami K.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. Wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 K.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 18.10.2013 r., I OSK 1632/13; wyrok NSA z 18.05.2020 r., I OSK 1447/19). 9. Doręczenia decyzji administracyjnych wydawanych w trybie u.d.i.p odbywają się zatem według zasad opisanych w rozdziale 8 K.p.a. pt. "Doręczenia". W przedmiotowej sprawie zasady te nie zostały zachowane, bowiem decyzji nie doręczono w trybie art. 39 K.p.a. (doręczenia elektronicznego, doręczenia za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy) lub art. 40 i n. K.p.a. Zaznaczyć należy, że obecnie organ ma możliwość załatwienia sprawy i wydania decyzji na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Ustawodawca nie wprowadził natomiast możliwości doręczania decyzji (w tym wydruku decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego) na adres "zwykłej" poczty elektronicznej email. 10. Wobec tego nie sposób uznać, że organ wykonał wyrok poprzez przesłanie drogą email pisma z dnia 24 czerwca 2024 r. Doręczenie pisma (określanego przez organ jako decyzja) na adres email nie stanowi doręczenia w rozumieniu art. 39 i n. K.p.a. Data odebrania wiadomości email i załączonego pisma nie wiązała więc ani strony, ani organu, który zgodnie z art. 110 K.p.a. jest decyzją związany od chwili jej doręczenia. Decyzja niedoręczona (niewprowadzona do obrotu) nie wiąże także strony (art. 109 K.p.a.). Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Dopiero doręczenie stronie decyzji aktualizuje określone w niej uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnym. 11. W związku z powyższym w ocenie Sądu uznać należy, że punkt 1 wyroku z 24 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 38/24 nie został wykonany przez organ w wyznaczonym przez Sąd terminie, jak również nie został wykonany przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku. Nie można bowiem przyjąć, że wyrok został wykonany, jeśli znajdująca się w aktach organu decyzja nie została skutecznie stosownie do przepisów K.p.a. doręczona stronie, a więc nie weszła do obrotu prawnego. Z tego też względu konieczne stało się uwzględnienie skargi opartej na art. 154 § 1 P.p.s.a. W tych okolicznościach wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. 1. Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. (M. P. z 2024 r. poz. 110) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł. Powyższe oznacza, że maksymalny poziom grzywny to 71.554,80 zł. 2. Podstawową funkcją grzywny jest reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, ma ona charakter dyscyplinujący i represyjny (por. Wyrok NSA z 19.01.2024 r., I OSK 1873/23). W dalszej zaś kolejności grzywna ma także cel prewencyjny, a mianowicie zapobieżenie powstaniu takich stanów również w przyszłości. 3. Należy zauważyć, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku, nie określił przesłanek określenia jej wysokości. Nie została wskazana wysokość minimalna grzywny, nie wskazano również jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r., I OSK 1565/21). Tym samym określenie wysokości grzywny zostało pozostawione w każdym wypadku uznaniu Sądu. Sąd dysponuje więc w tym zakresie luzem decyzyjnym. Nie budzi natomiast wątpliwości, że wysokość grzywny uzależniona jest od wszystkich okoliczności danego przypadku. Czynnikami mającymi wpływ na określenie wysokości grzywny jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku, zakres i rodzaj czynności podejmowanych przez organ po wydaniu wyroku. 4. W tym miejscu należy zauważyć, że - jak wynika z odpowiedzi na skargę, zostało to również potwierdzone przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 6 stycznia 2025 r. – organ zwrócił skarżącej zasądzone koszty postępowania sądowego w wysokości 597 zł (pkt 4 sentencji wyroku), co świadczy o woli wykonania orzeczenia Sądu zapadłego w sprawie II SAB/Łd 38/24. W tym miejscu należy jednak zastrzec, że organ do odpowiedzi na skargę dołączył potwierdzenie przelewu z dnia 16 lipca 2024 r. na kwotę 580 zł ze wskazaniem w tytule przelewu, że jest to zwrot kosztów postępowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 39/24, a nie II SAB/Łd 38/24. Jednak wobec przyznania przez pełnomocnika skarżącej, że zasądzona w wyroku II SAB/Łd 38/24 kwota została uiszczona, Sąd uznał tę okoliczność za bezsporną. Abstrahując od podniesionych wyżej kwestii dotyczących pisma doręczonego skarżącej za pośrednictwem poczty elektronicznej określonego przez organ jako decyzja, należy zauważyć, że pismo to zostało przesłane skarżącej dnia 25 czerwca 2024 r., a więc przed dniem 28 października 2024 r., co w ocenie Sądu również świadczy o dobrej woli organu zamierzającego do wykonania wyroku tutejszego Sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że – w zasadzie wyłącznie z przyczyn natury formalnej związanych z wadliwym doręczeniem pisma określanego przez organ jako decyzja - wyrok w sprawie II SAB/Łd 38/24 nie został wykonany w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, bezspornie organ zamierzał wykonać wyrok z dnia 24 maja 2024 r. i podjął w tym celu niezwłocznie (bo przed zwrotem akt) ww. działania, które nie były jednak w pełni skuteczne. Biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, przede wszystkim zaś przejawy widocznej woli organu wykonania wyroku z dnia 24 maja 2024 r., Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł będzie adekwatne do tych okoliczności, a nadto pozwoli na realizację celów pokładanych w grzywnie. 12. Jednocześnie Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że bezczynność organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wyraźne, ewidentne i drastyczne naruszenie przepisów prawa, które jest oczywiste i bezdyskusyjne. W orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa musi mieć pewne cechy dodatkowe w porównaniu do zwykłego naruszenia prawa. Aby uznać naruszenie za rażące, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, takich jak terminy załatwienia sprawy, nie jest wystarczające. Przekroczenie to musi być znaczne i ewidentne, a opóźnienie w działaniach organu musi być oczywiście pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W realiach niniejszej sprawy organ podejmował działania mające na celu wykonanie wyroku z dnia 24 maja 2024 r., ale pozostawał w błędnym przekonaniu, że wyrok ten wykonał wydając decyzję z dnia 24 czerwca 2024 r. i przesyłając ją skarżącej za pośrednictwem poczty elektronicznej. Nie można też nie zauważyć, że wyrok z dnia 24 maja 2024 r. w zakresie zwrotu kosztów postępowania został wykonany. Powyższe nakazuje w ocenie Sądu przyjąć, że brak jest podstaw do zakwalifikowania w rym przypadku bezczynności organu jako rażącej. 13. O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składają się: 200 zł tytułem wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz 17 zł tytułem zwrotu kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. 14. Końcowo należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez stronę, o czym organ został zawiadomiony, ale nie zajął w tym względzie stanowiska. ds