II SA/Łd 789/15

Dnia 24 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska(spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 23 a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz.114) – powoływanej także jako: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], orzekającą o przyznaniu A. G. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. w wysokości 98 zł miesięcznie na okres od 1 września 2012r. do 31 października 2012r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na ww. dziecko w wysokości 150 zł w miesiącu wrześniu 2012r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...], nr [...], organ l instancji przyznał stronie: 1. zasiłek rodzinny na dziecko S. G., w wysokości 98 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2012r. do 31 października 2013r.; 2. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na dziecko S. G. w wysokości 150 zł w miesiącu wrześniu 2012r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 marca 2015r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. - nr [...] z dnia [...] marca 2015r. informujące, iż przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie mają zastosowanie na wnioski złożone na okres zasiłkowy 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, na dziecko S. G.. W związku z powyższym organem właściwym do wydania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych jest Marszałek Województwa [...]. Dalej Kolegium podkreśliło, że w związku z powyższym organ l instancji zobligowany był regulacją zawartą w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję własną z dnia [...], nr [...], orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. w wysokości 98 zł miesięcznie na okres od 1 września 2012r. do 31 października 2012r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na dziecko S. G. w wysokości 150 zł we wrześniu 2012r. Organ II instancji stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji jest w takim przypadku wyłącznie marszałek województwa, który w oparciu o art. 23a ust. 6 u.ś.r. rozstrzyga zgodnie z art. 21 o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A. G. podnosząc, że nie rozumie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że we wrześniu 2014r. otrzymała wezwanie do Urzędu Świadczeń Socjalnych przy ul. A [...] w Ł., gdzie złożyła oświadczenie, z którego wynikało, że z R. B. G. nie są małżeństwem od 1994r., kiedy to był orzeczony rozwód i alimenty na córkę S.. R. B. G. jest obywatelem Holandii nigdy nie przebywał w Polsce na stałe, tylko turystycznie. Pracownicy Centrum Świadczeń Socjalnych byli na bieżąco informowani o sytuacji R. G. przez Sąd Okręgowy XI Wydział Wizytacyjny, sygn. akt Oz [...]. W związku z powyższym skarżąca zwróciła się o skierowanie sprawy do Marszałka Województwa [...]. Jednakże, w ocenie skarżącej, zamiast tego Kolegium utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Skarżąca stwierdziła, że jako matka nie może ponosić odpowiedzialności za błędy pracowników Urzędu Centrum Świadczeń socjalnych. Dodała, że w dniu 16 lipca 2015r. otrzymała pismo z Sądu Okręgowego o sytuacji dłużnika. Wszystkie dokumenty były dołączone do dokumentacji. Podniosła, iż nie wie dlaczego nie została wezwana do Marszałka Województwa, skoro to ten organ powinien wydać decyzję. Zamiast tego po czterech latach żąda się od niej zwrotu świadczeń, co jest krzywdzące dla niej i dla jej córek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć, organy obu instancji wskazywały przede wszystkim na przepis art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Norma ta reguluje sytuacje, w których organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych uchyla decyzję przyznającą świadczenie, w przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 2 powołanego przepisu (wyjazdu członka rodziny uprawnionej do świadczeń do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) ustali, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uregulowań zawartych w art. 23a ustawy, co do zasady nie można zaliczyć do norm prawa materialnego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 556/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 79/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", a w jego treści zawarte zostały reguły postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim Obszarem Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niemniej jednak należy wziąć pod uwagę, że norma prawna zawarta w treści ust. 5 art. 23a bezpośrednio wywiera skutki w sferze uprawnień do świadczenia rodzinnego, nakazuje bowiem uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2010 r., sygn.akt I OSK 477/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Skoro więc norma art. 23a ust. 5 ustawy wywołuje opisane wyżej skutki dla strony w zakresie jej uprawnień o charakterze materialnoprawnym, to nie powinna pozostać obojętna dla rozstrzygnięcia kwestia znaczenia zastosowanego przez ustawodawcę pojęcia "ustalenia podlegania ustawodawstwu". W ocenie Sądu "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (vide: powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10). Niezbędnym jest przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W rozpoznawanej sprawie natomiast, organy obu instancji na przepis art. 23a ust. 5 ustawy powołały się bez żadnej refleksji, poprzestając wyłącznie na treści pisma Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015r., które nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska. Oceny wymagała zatem kwestia ewentualnego związania organu stanowiskiem, wyrażonym przez Marszałka, w świetle brzmienia przepisów art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle których organem właściwym do ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest Marszałek Województwa. I tak, w przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (art. 23a ust. 4 u.ś.r.). Natomiast w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli jednak marszałek województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - w przypadku, o którym mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2. Z powyższego zatem nie wynika, w jakiej formie prawnej marszałek województwa ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W praktyce przyjęło się, że marszałek informuje w formie pisma organ dotychczasowy, że jest on właściwy w danej sprawie. Pismo takie nie może stanowić osobnego przedmiotu zaskarżenia, co wszakże nie oznacza, że stanowisko w nim wyrażone nie podlega żadnej kontroli a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie wiążące. Kontrola wspomniana dokonywana jest bowiem na etapie rozpoznawania odwołań czy skarg na wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje organy do uzasadnienia stanowiska w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie pismo Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2015r. nie mogło wywołać żadnego skutku, bowiem organ I instancji – wobec braku spełnienia jakichkolwiek przesłanek z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc braku jakichkolwiek podstaw do wystąpienia przez organ I instancji do Marszałka Województwa z prośbą o ustalenie, czy przepisy o koordynacji mają w niniejszej sprawie zastosowanie nie miał prawa i obowiązku zwracać się z wnioskiem do Marszałka. Podstawowe przesłanki z art. 23a ust. 1 i 2 organ I instancji mógł i powinien ocenić samodzielnie, a więc zbadać, czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę i czy miało to miejsce przed, czy po wydaniu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych. Odczytując bowiem przepis art. 23a ust. 5 ustawy nie może umknąć uwadze, że sytuacja, o której mowa, może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy ziści się warunek z ustępu 2 art. 23a ustawy (przypadku wyjazdu członka rodziny, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne). Z powyższego wynika zatem expressis verbis, że art. 23a ust. 5 u.ś.r. ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie już po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W rozpoznawanej sprawie zaś próżno szukać uzasadnienia dla takiej konkluzji. Po pierwsze: żaden z członków rodziny skarżącej nie wyjechał do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Byłego męża skarżącej, ojca S. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] listopada 1997r., sygn. akt I C [...] nie można traktować bowiem jako członka rodziny skarżącej. Art. 3 pkt 16 u.ś.r. formułując definicję legalną rodziny wskazuje, iż zalicza się doń odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków (a nie byłych małżonków), rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r., poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Stosowanie tego pojęcia winno zwrot ten uwzględniać. Rodziną w rozumieniu tego przepisu są m.in. rodzice dzieci, którzy wspólnie te dzieci wychowują. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012r., sygn. akt I OSK 1709/11, z dnia 21 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 672/07 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 550/13, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Go 36/12, w Krakowie z dnia 28 stycznia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 715/13 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie natomiast z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. To oznacza, że beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko, w odróżnieniu np. od świadczenia alimentacyjnego. Oczywistym jest przy tym, że w przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie temu rodzicowi, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 23 ust. 1 w zw. z ust. 4 d ustawy). Po wtóre: art. 23a ust. 2 u.ś.r. nie może mieć zastosowania, gdyż dotyczy on wyłącznie wypadków, gdy wyjazd za granicę miał miejsce po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia, tymczasem jak wynika z oświadczeń skarżącej oraz z informacji RCPS z dnia [...] marca 2015r., ojciec S. G. (były mąż skarżącej), zamieszkuje na terenie Holandii nieprzerwanie od 1994r. Okoliczność ta była zresztą organom znana w dacie ubiegania się przez skarżącą o świadczenia na przestrzeni lat, nie stanowiąc przeszkody do ich przyznania. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że w kontrolowanej sprawie w ogóle nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. LS