II SA/Łd 793/01

Dnia 17 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del.Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), del.Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpatrzenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. - Zarząd Miasta Ł. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody [...] z dnia[...] , Nr[...] , uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...], Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości, położonej w Ł. przy ulicy A. 6 (z wniosku I. C.) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r., orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Nr [...] z dnia[...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej nieruchomość położoną między ulicą A i B o łącznej powierzchni 172028 m2, oznaczoną jako place o numerach: 28-33, 35-51, 77-78, 101, 120-164, 169-184, 315, 318, 326-332, 334-348, opisaną w księdze wieczystej - "Osada nr 57 w folwarku M. " Rep. hip. Nr [...] W wymienionym wyżej orzeczeniu jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości wskazano R. – C. H. W dniu 28 lutego 2000 r. z wnioskiem o zwrot sześciu placów oznaczonych numerami 142-147, położonych w Ł. przy ul. A 6, stanowiących obecnie część działki nr 3/166 oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych z dnia 14 grudnia 1999 r., Nr 1/6019, wystąpiła I. C., spadkobierczyni po zmarłym B. C. (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...], sygn. akt[...]). Wnioskodawczyni podniosła, iż objęte roszczeniem o zwrot place, stanowiły w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] Nr [...] własność jej męża B. C., a nie jak wynika z przedmiotowego orzeczenia, własność R. H. Na dowód powyższego I. C. przedstawiła akt notarialny z dnia [...] Rep. Nr[...], na mocy którego B. C. nabył prawo własności do przedmiotowych placów od R. – C. H. Po rozpatrzeniu wyżej wymienionego wniosku Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 6. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, iż przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie enumeratywnie wymienionych w art. 216 powołanej wyżej ustawy, aktów prawnych. Zdaniem organu I instancji fakt, iż w przepisie art. 216 nie został wymieniony dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, uniemożliwia odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto uznano, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] potwierdziło jedynie przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. i sankcjonowało stan faktyczny, jaki zaistniał na nieruchomości w czasie wojny. W dniu 4 sierpnia 2000 r. I. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i zwrot przedmiotowego gruntu. W ocenie odwołującej fakt, iż w orzeczeniu z dnia [...] o wywłaszczeniu gruntu (w tym placów oznaczonych numerami 142-147) jako właściciela nieruchomości wskazano R. H. powoduje, iż B. C. nie został pozbawiony prawa własności do przedmiotowych placów. Zdaniem I. C. w księdze wieczystej Rep. hip. [...] znajduje się aktualny wpis dotyczący praw własności B. C. do nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał zgodnie z art.136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bezspornym w sprawie jest, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot wywłaszczona została na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Aktualnie dla działki nr 3/166, której część stanowią dawne place o numerach 142 - 147 prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] z wpisanym jako właścicielem gruntu, Skarbem Państwa. Powołany wyżej dekret regulował tryb postępowania wywłaszczeniowego, a samo wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, zgłoszony do właściwego wojewody (art. 3 dekretu). Zgodnie zaś z art. 4 dekretu do wywłaszczenia na podstawie dekretu odpowiednie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776). Stąd zdaniem organu odwoławczego nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przejętą lub nabytą na rzecz Skarbu Państwa w rozumieniu art. 216 tej ustawy. Zatem do wniosku I. C. o zwrot przedmiotowego gruntu winien mieć zastosowanie wprost art. 136 tej ustawy, art. 216 bowiem stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, a nie wywłaszczonych. Powyższy pogląd, jak podniósł organ odwoławczy, znajduje oparcie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2000 r., sygn. akt I SA 1104/99,z którego wynika, iż do objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 zastosowanie ma wprost art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadzając postępowanie ponownie, winien zbadać, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 136 powołanej wyżej ustawy, warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nadto ustalić strony przedmiotowego postępowania. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej z dnia [...], jako właściciela placów 142 - 146, objętych wnioskiem o zwrot, wskazano R. H. W skardze wniesionej przez Zarząd Miasta Ł. na wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia[....], strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie (poprzez błędną interpretację) przepisów art. 136 i następnych, powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona skarżąca wskazała, że przejęcie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 6 nastąpiło w oparciu o przepisy dekretu z dnia 07 kwietnia 1948r o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U.R.P. nr 20 poz. 138 i 65/49 poz .527). Instytucję zwrotu nieruchomości reguluje art. 136 i 137 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 były właściciel lub jego spadkobiercy żądać mogą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 216 ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie. Przesłanki zbędności są przy tym jednoznacznie i szczegółowo uregulowane w art. 137 ustawy, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka konstrukcja art. 136 ust.3 i art. 137 ustawy determinuje w postępowaniu o zwrot wykładnię pojęcia "nieruchomości wywłaszczonej". Pod pojęciem tym należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Gmina lub Skarb Państwa nabył prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej wąsko, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepisy ustaw regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości, która niezbędna jest dla potrzeb inwestycji polegającej na realizacji jednego z celów publicznych. Takie ujęcie wywłaszczenia i nieruchomości wywłaszczonej jest adekwatne do przesłanek jej zbędności zdefiniowanych w art. 137 ustawy. Zdaniem skarżącego, nie można natomiast na podstawie przepisów tych żądać zwrotu nieruchomości, które wprawdzie stały się własnością Skarbu Państwa czy Gminy na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, której przesłanki materialnoprawne nie wiążą się jednak z realizacją określonego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem u podstaw odjęcia własności nie leżały żadne zamierzenia inwestycyjne, niemożliwym jest ocena stopnia ich realizacji. Podsumowując zatem, odróżnić należy wywłaszczenie sensu largo, obejmujące wszelkie przypadki przymusowego odjęcia prawa własności, od wywłaszczenia sensu stricto, polegającego na przejęciu nieruchomości w celu realizacji na niej inwestycji określonej w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z treścią przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, instytucja zwrotu nieruchomości znajduje zastosowanie jedynie do przypadków wywłaszczenia rozumianego w wąskim ujęciu. Tylko przy takim założeniu jest bowiem możliwe racjonalne zastosowanie przesłanek zbędności, przez którą należy rozumieć nierozpoczęcie w ogóle lub niezrealizowanie przez podmiot na rzecz, którego nastąpiło przejęcie nieruchomości celu dla którego realizacji ją wywłaszczono. Nieruchomość położona w Ł. przy ulicy A-B przejęta została na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy art. l ust l i 3 dekretu z dnia 07.04.1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939-1945. Stosownie do jego treści, dopuszczalnym było wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu w posiadaniu Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, wywłaszczeniem objęte mogły zostać jedynie nieruchomości, które w okresie wojny zajęte były na ustalone w ustawie cele np. pod place, parki, drogi czy, jak w rozstrzyganym przypadku, na inne cele użyteczności publicznej. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zatem nie po to, aby na terenie tym mogła zostać zrealizowana określona nowa inwestycja, ale dlatego, że w okresie II wojny światowej zajęta była przez podmioty określone w ust. l przepisu (PRN m. Łodzi) i wykorzystywana była wówczas na cele publiczne. Orzeczenie o wywłaszczeniu potwierdzało przejście prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa z datą wsteczną tj. z dniem 09 maja 1945r, a więc jedynie sankcjonowało zaistniały uprzednio stan faktyczny. Dlatego też, wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, że w omawianej sprawie nie jest możliwym zastosowanie obowiązujących przepisów o zwrocie i wskazanych tam przesłanek zbędności, których istnienie jest warunkiem pozytywnego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem Skarb Państwa nie był zobowiązany do dokonywania na tym terenie żadnych przedsięwzięć o charakterze inwestycyjnym i nie był w tym zakresie związany terminem, nie jest możliwym ocena realizacji celu wywłaszczenia w określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami czasie. Wskazanie Wojewody Ł. odnośnie konieczności zbadania przesłanek zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia (art. 137 u.g.n.) wydaje się zatem nieuzasadnione i niemożliwe do spełnienia. Podkreślenia wymaga również fakt, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29.09.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie zawierała odpowiednika obecnego art. 137, wskazując jedynie, że zwrot nieruchomości nastąpić może jeżeli "stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Ogólne ujęcie zbędności dawało organom orzekającym możliwość rozstrzygnięcia w oparciu o kryterium faktyczne, tj. kryterium aktualnego w dniu orzekania o zwrocie sposobu korzystania z nieruchomości. Dookreślenie przez ustawodawcę przesłanek zbędności, wyklucza od dnia 01.01.1998 r. swobodę organu w tym zakresie. Legalna definicja zbędności determinuje zatem przedmiotowy zakres roszczenia o zwrot. Zdaniem skarżącego, powołany przez Wojewodę Ł. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.07.2000 r. Sygn. akt S.A.1104/99 wydany został w oparciu o odmienny stan faktyczny i nie może on w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania. Ponadto, strona skarżąca wyjaśniła, że nieruchomość powyższa podlega - stosownie do przepisów ustawy z dnia 10.05.1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) komunalizacji, a zatem Zarządowi Miasta Ł. prawo wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie przysługuje. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że do tej pory nie została jeszcze wydana decyzja komunalizacyjna w odniesieniu do spornej nieruchomości, powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego, zawarte w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93( OSNAPiUS 1993, z.12, poz. 209). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że zarówno w myśl art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny". W tym stanie, obowiązkiem Sądu administracyjnego było ustalenie, czy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczy "własnej sprawy administracyjnej" skarżącej Gminy, to jest czy istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Trzeba przy tym dodać, że przez "własną sprawę administracyjną" należy rozumieć przewidzianą w przepisach prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot, nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. W tym zatem zakresie, "interes prawny", o którym mowa w przywołanych wyżej przepisach, ma charakter materialnoprawny. Oceniając pod tym kątem, czy strona skarżąca jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, nie dotyczy skarżącej gminy, jako osoby prawnej. W tej kwestii wypowiedział się już poprzednio Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 marca 1992 roku, podjętym w wyniku zaskarżenia do TK przepisów § 8 i 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca1991 roku w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 72, poz. 315). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność cytowanych przepisów wykonawczych z wymienionymi w orzeczeniu TK przepisami: ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym i z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż "w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie własność gminy, gmina staje się stroną tego postępowania jako osoba prawna będąca właścicielem". W sprawie niniejszej jest bezsporne, że dotychczas nie została wydana decyzja komunalizacyjna w odniesieniu do spornej nieruchomości, a zatem skarżąca gmina nie jest właścicielem tej nieruchomości, wbrew stanowisku strony skarżącej, wyrażonym w skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego. W tym stanie rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie dotyczy skarżącej gminy, jako osoby prawnej. Decyzja ta nie nałożyła także na skarżącą gminę żadnego obowiązku, jak również nie można dopatrywać się wkroczenia przez zaskarżoną decyzję w sferę interesu prawnego gminy. Warto przytoczyć też tezę, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 1992 roku, Sygn.akt IV SA 333/92 (ONSA Nr 2 z 1993 roku, poz. 43), która brzmi: "w sprawach indywidualnych osób trzecich z zakresu administracji publicznej, rozpatrywanych przez rządowe organy administracji ogólnej, gminie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, chyba że zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego gminy". Odnosząc się do treści skargi i zawartego tam poglądu strony skarżącej w przedmiocie komunalizacji spornej nieruchomości, należało wyjaśnić znaczenie, a szczególnie - charakter, decyzji "komunalizacyjnej", o której mowa w art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W tej kwestii orzecznictwo Sądu Najwyższego nie było jednolite, gdyż wyrażono poglądy zarówno uznające jedynie charakter deklaratoryjny tego rodzaju decyzji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1991 r., III CZP 3/91), przyjmujące, że gmina staje się właścicielem mienia ogólnonarodowego (państwowego), określonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, mimo niewydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie własności, wyrażano jednakże stanowiska odmienne. Przykładowo, w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1992 r., III CZP 157/92, uznano, że decyzja komunalizacyjna stanowi ustawowe poświadczenie, iż gmina stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. właścicielem określonego mienia. Poświadczenie takie ma charakter stanowczy, w ocenie Sądu Najwyższego i aczkolwiek nabycie własności następuje z mocy prawa, to jednak w obrocie cywilnoprawnym gmina dla wykazania swojego tytułu do nieruchomości, nie może skutecznie powoływać się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy "komunalizacyjnej", gdyż do tego celu jest niezbędna decyzja wojewody. Ostatecznie, w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93 (OSCP 1993, z.12, poz. 209) Sąd Najwyższy podzielił poglądy, przedstawione w uchwale z dnia 30 grudnia 1992 roku i wskazał, że aczkolwiek przepis art. 5 ust. 1 "ustawy komunalizacyjnej" wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następuje z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero decyzja ta stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu), powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 (in fine), ustawy komunalizacyjnej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji (ale od uzyskania przymiotu ostateczności tej decyzji) gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo. Ponadto, Sąd Najwyższy trafnie wskazał, że gdyby ustawodawca zmierzał do przekształceń własnościowych z mocy samego prawa, bez decyzji stwierdzającej nabycie, to przepis art. 18 przywołanej ustawy byłby bezprzedmiotowy. Skoro tak uregulował sposób nabycia własności mienia komunalnego, to wymieniony przepis pełni swoją funkcje związaną z formalnym wykazaniem tytułu własności mienia objętego komunalizacją. Wyżej wskazane poglądy i stanowisko prawne Sądu Najwyższego, zawarte w Uchwale z dnia 29 lipca 1993 r., są w pełni aprobowane przez Sąd administracyjny w składzie, który rozpoznawał skargę w sprawie niniejszej. Już tylko dodatkowo warto przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wydanym pod rządami art. 197 kpa, postanowieniu z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90 (a zatem przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1992 roku), że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (ONSA 1990, z.4, poz. 7). W okolicznościach sprawy niniejszej, należy także zwrócić uwagę na Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, z.4, poz. 115), zgodnie z którą w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy, jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W oparciu o dotychczasowe rozważania, należy dojść do wniosku, że skarżącej Gminie, reprezentowanej w dacie wniesienia skargi, przez Zarząd Miasta Ł. (art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ani też reprezentowanej obecnie przez Prezydenta Miasta Ł. (art. 26 ust. 4 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznania skargi w sprawie niniejszej), nie przysługiwało prawo zaskarżenia decyzji do Sądu administracyjnego. Skoro zaś skarżąca Gmina nie posiadała legitymacji do złożenia skargi, skarga nie mogła być merytorycznie rozpoznana. Brak legitymacji skargowej, jest przesłanką materialno-prawną, co obliguje Sąd administracyjny do oddalenia skargi bez potrzeby oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.