II SA/Łd 8/12

Dnia 3 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. znak: [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania K. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – K. M. W motywach organ wskazał, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z A. M., co wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). Z zebranych przez organ dowodów, w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności uprawniającym osobę sprawującą nad nią opiekę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a K. M. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki i sprawuje nad matką opiekę, w związku z czym nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej i nie ma uprawnień do świadczeń emerytalno – rentowych oraz innych świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Mimo spełnienia tych warunków przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza, zdaniem organu I instancji, fakt pozostawania matki wnioskodawczyni w związku małżeńskim. Stosownie bowiem do przepisów Kodeksu rodzinnego, opiekę wymagającemu tego małżonkowi ma zapewnić drugi współmałżonek. W odwołaniu od powyższej decyzji K. M. wskazała, iż rozstrzygnięcie organu jest dyskryminujące dla osób chorych pozostających w związku małżeńskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Przy czym, na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem organu odwoławczego, prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się również z istnienia obowiązku alimentacyjnego, który uregulowany został w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Zgodnie z art. 128 i 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W tej sytuacji, małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby żyjącej w małżeństwie obciąża więc najpierw jej małżonka, a w drugiej kolejności jej krewnych. Z dniem 14 października 2011 roku wszedł w życie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), zmieniający brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym również przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a", stanowiącego materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia. Przepis ten po nowelizacji stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie zmianie uległ również przepis art.17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego – w nowym brzmieniu – świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Regulacja ta potwierdza wynikającą z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zasadę dotyczącą kolejności obowiązku alimentacyjnego, gdy osobą uprawnioną jest małżonek, małżonek żyjący w separacji, a także osoba rozwiedziona lub której małżeństwo zostało unieważnione, że we wszystkich tych przypadkach obowiązek alimentacyjny w stosunku do takiej osoby obciąża w pierwszej kolejności jej obecnego lub byłego małżonka. Oznacza to, że pierwszeństwo w sprawowaniu opieki nad chorym ma współmałżonek, niezależnie od możliwości sprawowania przez niego opieki wynikającej ze stanu zdrowia bądź innych okoliczności, chyba że sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopiero w takiej sytuacji obowiązek opieki, a co za tym idzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przechodzi z małżonka na inne, określone w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym osoby zobowiązane do alimentacji. Analizując stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie w aspekcie nowego obowiązującego stanu prawnego organ uznał, że odwołująca się, mimo spełnienia większości warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie kwalifikuje się do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorą niepełnosprawną matką, gdyż matka jej pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze na powyższą decyzję K. M. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku, sygn. akt: P 27/07 odnosi się do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy należy ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności powołanego przepisu w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pieniężnego. Zdaniem skarżącej, pozostawanie w związku małżeńskim tylko wówczas jest przeszkodą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie sprawować tę opiekę. Okoliczność, iż stan zdrowia małżonka osoby posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem wymagającej opieki, nie musi być wykazany orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca w toku postępowania podnosiła, iż jej matka jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej opieki. Ojciec skarżącej, a jednocześnie mąż osoby wymagającej opieki też jest chory, a nadto nie potrafi sprawować opieki nad żoną. Odnosząc się do powołanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca podniosła, iż wniosek o przyznanie świadczenia złożyła w dniu 30 sierpnia 2011 roku, czyli przed wejściem w życie nowelizacji ustawy. Przed tą datą złożyła również odwołanie, zatem sprawa powinna być rozpatrywana pod rządami starego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Działanie na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ II instancji, który działa w granicach i na podstawie prawa w wyniku wniesienia odwołania, ma obowiązek merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest zobligowany do tego, aby z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie dokonały się w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w I instancji, a orzekaniem w sprawie w II instancji. Poglądy takie znajdują potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 6 października 2010 roku, II OSK 1459/09, Lex Nr 746559; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2010 roku, II SA/Go 109/10, Lex Nr 674124; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 roku, II SA/Kr 541/09, Wspólnota 2010/19/43 i inne). Na wstępie rozważań przypomnieć należy, iż wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej został złożony w dniu 30 sierpnia 2011 roku. Organ I instancji decyzję o odmowie przyznania świadczenia wydał w dniu [...] roku. Odwołanie od powyższej decyzji strona wniosła dnia 6 października 2011 roku. Natomiast w dniu 14 października 2011 roku weszła w życie nowelizacja przepisu stanowiącego materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, a mianowicie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] roku, zatem po dacie nowelizacji powołanego przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy jako podstawę prawną wydanej decyzji uczynił przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w znowelizowanej wersji. Przenosząc powyższe uwagi ogólne odnoszące się do regulacji art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, iż w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy po powzięciu wiadomości o znowelizowaniu przepisu stanowiącego materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia winien dokonać oceny jaki stan prawny znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym celu organ powinien w pierwszej kolejności sprawdzić czy ustawa nowelizująca zawiera normy intertemporalne i czy znajdują one zastosowanie w sprawie. Nowelizacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nastąpiła mocą art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Przepis art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 roku stanowi, iż sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Zacytowany przepis zawiera zatem normę o charakterze intertemporalnym. W stanie faktycznym sprawy, rzeczą organu odwoławczego było zatem zbadanie czy przepis ten ma zastosowanie w sprawie, a zatem ustalenie czy przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której wersji ma zastosowanie w sprawie. Ustalenie w tym przedmiocie następnie powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosowanie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konkludując dotychczasowe rozważania Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ odwoławczy zaniechał oceny jaki stan prawny znalazł zastosowanie w sprawie. Merytorycznie odnosząc się do argumentacji organu I instancji przypomnieć należy, iż podstawą do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność, iż osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. W tym miejscu przywołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku, sygn. akt P 27/07, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" tej ustawy. Wprawdzie ten konkretny przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób aby nie niweczyć skutku cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału, zwłaszcza że sam Trybunał podkreślił, że stwierdza niekonstytucyjność tylko art. 17 ust. 1 gdyż tylko takie ramy kognicji zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższy pogląd znajduje swoje potwierdzenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 12 stycznia 2010 roku, sygn. akt: I OSK 1105/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec tego okoliczność, że wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, nie mogło stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ko