II SA/Łd 80/10

Dnia 4 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i J. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o przyznaniu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej w dzieckiem w okresie od dnia 1 lipca 2009 roku do dnia 24 maja 2019 roku w kwocie 658,80 zł w okresie od dnia 1 lipca 2009 roku do dnia 30 kwietnia 2019 roku oraz w wysokości 510,04 zł od dnia 1 maja do dnia 24 maja 2019 roku. Organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 6 pkt 2, art. 72 ust. 9, art. 74 ust. 1 pkt 1, art. 78 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 3 i 4, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 115, poz. 728), § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 roku w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344 ze zm.) oraz § 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 3 czerwca 2009 roku B. i J. S. zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla dziecka – D. S. W związku z tym została przyznana wnioskodawcom pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 40% kwoty podstawy określonej z § 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów (tj. kwoty 1.647 zł), nie mniej jednak niż 10% kwoty podstawy i przysługuje od dnia uprawomocnienia postanowienia sądu o ustanowieniu rodziny zastępczej, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku do dnia poprzedzającego ukończenie przez dziecko 18 lat. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i J. S. wskazali, że art. 74 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dzieli rodziny zastępcze na spokrewnione z dzieckiem, niespokrewnione z dzieckiem oraz rodziny zastępcze zawodowe niespokrewnione z dzieckiem. Przy czym przepisy nie definiują tych pojęć. Rodziny zastępcze niespokrewnione z dzieckiem otrzymują dodatkowo na każde umieszczone w niej dziecko, poza pomocą pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, kwotę 10% podstawy z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania (art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). Zdaniem odwołujących się punktem wyjścia dla uściślenia pojęcia rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem powinien być przepis art. 617 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z tym przepisem krewnymi w linii prostej są osoby z których jedna pochodzi od drugiej, zaś krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej, przy czym stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. Zdaniem strony, zaliczenie do odpowiedniej kategorii rodzin zastępczych powinno następować po łącznej weryfikacji dwóch przesłanek – pokrewieństwa i obowiązku alimentacyjnego. W konsekwencji do kategorii rodzin zastępczych spokrewnionych z dzieckiem zaliczałoby się jedynie te rodziny, w których występuje zarówno z dzieckiem stopień pokrewieństwa, jak i na których spoczywa obowiązek alimentacyjny względem tego dziecka. W pozostałym zakresie, czyli gdy rodzina jest spokrewniona z dzieckiem, ale nie spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny wobec dziecka, powinna być traktowana jak rodzina zastępcza niespokrewniona. W świetle tej argumentacji, zdaniem odwołujących się, nie powinni być oni uznani za rodzinę zastępczą spokrewnioną z dzieckiem. Bezspornym jest, że odwołujący się – J. S. posiada z dzieckiem – D. S. wspólnego przodka – J. S. Tenże przodek jest dziadkiem odwołującego się i jednocześnie pradziadkiem dziecka. Między odwołującym się, a dzieckiem istnieje zatem pokrewieństwo w linii bocznej, ale ten stopień pokrewieństwa jest na tyle odległy, że odwołujący się nie znajdują się w kręgu osób zobligowanych do alimentacji na rzecz dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wywodząc, iż odwołujący się i dziecko, dla którego stanowią rodzinę zastępczą mają wspólnego przodka w III pokoleniu, zatem odwołujący się są rodziną zastępczą spokrewnioną z dzieckiem. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że decyzja I instancji odpowiada prawu, a zarzuty odwołania nie stanowią o jej wadliwości. W skardze na powyższą decyzję B. i J. S. wnosząc o jej uchylenie w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący wskazali na uchybienie art. 74 ust. 1 i art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w kwestii naruszenia przepisów procesowych skarżący zarzucili uchybienie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania zwracając uwagę na to, że organ odwoławczy powołał się na pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 października 2001 roku i przyjętą w nim koncepcję pokrewieństwa oraz zaliczania poszczególnych rodzin zastępczych do danych kategorii. Działanie takie stanowi naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż do kategorii źródeł prawa nie zostały zaliczone pisma Ministerstwa. Tym samym dokumenty takie nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Zaprezentowana przez organ wykładania przepisu art. 74 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w kontekście pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, doprowadziła do naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rekapitulując skarżący wskazali, iż powinni być traktowani jako rodzina zastępcza niespokrewniona, bo choć owszem skarżący i dziecko posiadają wspólnego przodka, lecz owe pokrewieństwo w V stopniu w linii bocznej jest na tyle odległe, że nie można ich już zaliczyć do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, iż skarżący ustanowieni zostali rodziną zastępczą dla małoletniego dziecka oraz złożyli wniosek o przyznanie im pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecko na mocy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Ustawa ta, której przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie, w art. 6 nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rodziny zastępczej spokrewnionej" czy też "rodziny zastępczej niespokrewnionej", ale jednocześnie uzależnia wysokość świadczenia należnego osobie sprawującej funkcję rodziny zastępczej od ustalenia, czy jest ona spokrewniona z dzieckiem. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 1998 roku Nr 98 Nr 64, poz. 414 ze zm.), istniał odmienny podział rodzin zastępczych wprowadzony przepisem art. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 roku o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 19, poz. 238). Dodany został wówczas do przepisów ustawy art. 33e, który w ust. 1 stanowił, że rodziny zastępcze dzielą się na: rodziny, które na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania; rodziny, które na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie mogą być zobowiązane do dostarczania środków utrzymania oraz rodziny, o których mowa w pkt 2, pełniące zadania pogotowia rodzinnego. W tym przepisie ustawodawca wyraźnie nawiązał do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego określających podmioty zobowiązane do świadczeń alimentacyjnych. Takiego nawiązania w obecnie obowiązującej ustawie nie ma, a co więcej przepis ten zmieniony został jeszcze w okresie obowiązywania ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. Art. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o pomocy społecznej i innych ustaw (Dz. U. Nr 72, poz. 748), która weszła w życie w dniu 28 lipca 2001 roku nadał bowiem przepisowi art. 33e nowe brzmienie. Zgodnie z tym przepisem podzielono rodziny zastępcze na: spokrewnione z dzieckiem; niespokrewnione z dzieckiem oraz rodziny pełniące zadania pogotowia opiekuńczego. Wolą ustawodawcy była zatem taka zmiana podziału rodzin zastępczych, która nie nawiązywałaby do obowiązku alimentacyjnego określonego przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w konsekwencji ograniczenie kręgu rodzin zastępczych uprawnionych do 10 % dodatku, przewidzianego w art. 33g ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy (obecnie art. 78 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). Wskazana regulacja prawna przejęta została przez ustawodawcę do nowej ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku, która weszła w życie 1 maja 2004 roku. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 tej ustawy, rodziny zastępcze dzielą się na: spokrewnione z dzieckiem; niespokrewnione z dzieckiem oraz zawodowe niespokrewnione z dzieckiem, w tym: wielodzietne, specjalistyczne i o charakterze pogotowia opiekuńczego. Ustawodawca uzależnił również podwyższenie świadczenia o 10 % podstawy od charakteru rodziny zastępczej. Skoro ustawodawca w nowej ustawie nie zamieścił przepisu, w którym nawiązywałby do obowiązku alimentacyjnego uregulowanego w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, to odniesienia takiego nie można domniemywać, a w konsekwencji – jak sugeruje to strona skarżąca – odpowiednio stosować przepisów tego Kodeksu. Zamiarem ustawodawcy było zatem szerokie rozumienie stosunku "pokrewieństwa" pomiędzy dzieckiem, a osobami sprawującymi funkcję rodziny zastępczej. Ograniczenia pojęcia "pokrewieństwa" tylko do osób zobowiązanych na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do świadczeń alimentacyjnych nie zawiera żaden przepis obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją powyższego jest, w ocenie Sądu, przyjęcie takiej definicji "pokrewieństwa", która powoływana jest w powszechnie dostępnych opracowaniach, np. w Multimedialnej Encyklopedii Powszechnej. Pokrewieństwem określany jest węzeł krwi łączący osoby fizyczne. Pokrewieństwo może występować w linii prostej – osoby pochodzące od jednego przodka, bądź w linii bocznej – osoby mające przynajmniej jednego przodka. Stopnie pokrewieństwa ustala się wg liczby urodzeń od wspólnego przodka, które dzielą osoby ze sobą spokrewnione. Pokrewieństwo wywołuje określone skutki w prawie cywilnym (np. dziedziczenie ustawowe, alimentacja), w prawie karnym (np. odpowiedzialność za kazirodztwo), w postępowaniu sądowym i administracyjnym (np. prawo do odmowy zeznań). W każdej dziedzinie prawa, ustawodawca chcąc ograniczyć skutki prawne do określonego stopnia pokrewieństwa czyni to wyraźnie i jednoznacznie. Ustawa o pomocy społecznej ograniczeń takich nie przewiduje. Należy zatem przyjąć, że pod pojęciem "pokrewieństwa" w rozumieniu przepisów tej ustawy należy rozumieć każdy jego stopień zarówno w linii prostej, jak i bocznej, a zatem wszystkich żyjących krewnych. Nie ulega wątpliwości, że skarżący dla podopiecznego nie są bliskimi krewnymi, ale przepisy ustawy nie dają podstawy do zaliczenia ich do rodzin zastępczych niespokrewnionych. Podstawy takiej nie przewidują również przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 roku w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233 , poz. 2344). W konsekwencji należało uznać, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący są rodziną zastępczą spokrewnioną z dzieckiem, a tym samym nie są oni uprawnieni do 10 % dodatku, którym stanowi art. 78 ust. 7 powołanej ustawy. W tym miejscy Sąd chciałby zwrócić uwagę, że zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2005 roku, II SA/Łd 107/05 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 2007 roku, IV SA/GL 608/06, publikowane w Internecie: orzecznictwo.nsa.gov.pl). Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.