II SA/Łd 806/10

Dnia 22 października 2010roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. P., J.P., M. P. i Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] ,Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie odmowy wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości -oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A. 10 w Ł., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji mocą decyzji z dnia [...] roku odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A. 10 w Ł. wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 8/8a działka Nr [...] w obrębie [...] w celu wykonania niezbędnych robót polegających na ociepleniu ściany, jej otynkowaniu i likwidacji rys na ścianie wschodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce Nr [...] przy ul. A. 10 w Ł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. A. 10 wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na sąsiednią nieruchomość w celu dokonania niezbędnych robót budowlanych na ścianie wschodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy działki. Do wniosku załączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opinie rzeczoznawcy i kserokopie korespondencji kierowanej do części współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości w celu uzyskania zgody na wejście i zajęcie fragmentu działki za odpowiednią rekompensatą. Próby uzgodnienia warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości podjęte przez pełnomocników wspólnoty nie przyniosły rezultatów. Zgodnie z treścią art. 47 ust.1 Prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest zobowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela działki sąsiedniej nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidziany sposób, zakres i termin korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia tych warunków właściwy organ na wniosek inwestora rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego). W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednoznacznie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Biorąc pod uwagę treść art. 47 Prawa budowlanego organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca prawidłowo wystąpił z wnioskiem do organu, gdyż zawiodły próby ugodowego załatwienia sprawy. Tym niemniej, organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy co do zakresu niezbędnych robót budowlanych, które miałyby obejmować ocieplenie, naprawę rys i malowanie ściany. W ocenie organu, nie jest to zakres wynikający z konieczności zlikwidowania rys i zabezpieczenia muru przed dalszym jego uszkodzeniem. Wskazane prace są związane z zajęciem fragmentu nieruchomości sąsiedniej nie tylko na okres prowadzenia robót remontowych. Docieplenie ściany, tynkowanie i jej malowanie, a przy okazji wypełnienie rys jest to chęć zajęcia terenu nie będącego własnością wspólnoty mieszkaniowej na stałe. Z pierwszej opinii technicznej złożonej przez przedstawicieli wspólnoty wynikało, że dobrze byłoby ocieplić ścianę wschodnią analogicznie jak ścianę frontową. Z drugiej natomiast opinii napisano, iż rysy nie są groźne dla statyki budynku, przykrycie ich styropianem spowoduje, że staną się niewidoczne, nie będą się powiększać oraz nie będą powstawać nowe. Planowane docieplenie według właścicieli sąsiedniej nieruchomości skutkuje naruszeniem granicy działki oraz spowoduje, że obecnie już ograniczony wjazd samochodem na nieruchomość stanie się niemożliwy, co stanowi naruszenie własności. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. A. 10 w Ł. wskazała, iż celem wniosku było uzyskanie decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego w celu wykonania prac zapobiegających niszczeniu ściany budynku, jej przemarzaniu i nawilgoceniu oraz zagrzybieniu mieszkań. Strona odwołująca się nigdy nie zamierzała bezzasadnie naruszać prawa własności sąsiedniej nieruchomości, a jedynie usunąć usterki budowlane. Z tego powodu strona jest skłonna zaniechać prac polegających na dociepleniu ściany styropianem. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że zgodnie z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych to w razie nieuzgodnienia warunków tego wejścia z właścicielami sąsiedniej nieruchomości właściwy organ na wniosek inwestora rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości. Zdaniem organu, taka sytuacja zaistniała w sprawie, gdyż inwestor nie mogąc uzgodnić warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości z jej właścicielami zwrócił się wnioskiem do organu administracji architektoniczno – budowlanej o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości. Organ odmówił zgody na wejście kwestionując zakres wnioskowanych prac tj. ocieplenia ściany w granicy. Tym niemniej, w odwołaniu inwestor wskazał na rezygnacje z ocieplenia budynku. W tej sytuacji biorąc pod uwagę uzupełnienie wniosku przez inwestora, organ I instancji winien rozpatrzyć powtórnie wniosek inwestora w zmodyfikowanym zakresie. W konkluzji uzasadnienia organ napisał, iż uchylenie decyzji I instancji było konieczne z uwagi na zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję współwłaściciele nieruchomości – J. P., J. P., M. P. i Z. P. wnieśli o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Zdaniem skarżących, w sprawie nie zaistniała nowa okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie, które w niniejszej sprawie stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze złożonej przez wnioskodawcę opinii biegłego wynika, że rysy nie są groźne dla statyki budynku, co przesądza o braku konieczności likwidacji rys i zabezpieczenia muru przed dalszym uszkodzeniem. Przede wszystkim jednak, jak napisali skarżący, budowa obiektu na sąsiedniej działce została zrealizowana z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy (przekroczono wysokość budynku i zmieniono jego usytuowanie na działce). W konkluzji skarżący ponownie podnieśli, że kwestionowanie prawidłowości procesu inwestycyjnego stanowi okoliczność wpadkową w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania sądowego – Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. A. 10 w Ł., w treści pisma z dnia 22 października 2010 roku, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego wyrażenia zgody na czasowe wejście przez uczestnika postępowania sądowego na teren nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących celem wykonania określonych robót budowlanych. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy, organ II instancji nie naruszył regulacji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylając decyzję I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W stanie faktycznym sprawy, uczestnicy postępowania sądowego złożyli wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia tych warunków właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 zd. I Prawa budowlanego). W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2 zd. II Prawa budowlanego). Inwestor, po zakończeniu robót, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu – na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego). Bezspornie, przy wykonywaniu określonych robót budowlanych może zaistnieć konieczność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Oczywiste wydaje się, że w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie zgody dysponenta tej nieruchomości czy lokalu. Nie zawsze uzyskanie takiej zgody jest jednak możliwe, stąd konieczna jest czasem ingerencja organu administracji architektoniczno – budowlanej. Zasadą w omawianej sytuacji powinno być, że korzystanie z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu powinno odbywać się za zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości (budynku, lokalu) oraz ewentualną rekompensatą ze strony inwestora. Jednak w przypadku gdy zgodę taką zastępuje rozstrzygnięcie administracyjne, wówczas inwestor zobowiązany jest jedynie do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości (budynku lub lokalu), na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Rozpatrując wniosek inwestora o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ ogranicza się jedynie do dokonania oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a w przypadku zasadności wniosku, zobowiązany jest do określenia zakresu czasowego i przedmiotowego zamierzonych robót budowlanych. Oznacza to, że na etapie tego postępowania organ nie ocenia wpływu planowanych robót na prawo własności inwestora, bądź właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 roku, VII SA/Wa 110/09, Lex Nr 569566). Zezwolenie na wejście na nieruchomość sąsiednią w celu wykonania robót budowlanych dotyczy tylko takich robót, które reguluje pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie stosownie do treści art. 28 i 29 Prawa budowlanego. Uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia musi poprzedzać wydanie zezwolenia, o którym stanowi art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 roku, II SA/Po 242/07, Lex Nr 510941). Wynika z tego następnie, że to na etapie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, bądź po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, organ administracji architektoniczno – budowlanej bada kwestię m. in. przekroczenia granic nieruchomości. W sprawie niniejszej organ I instancji odmówił wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, bowiem uznał, że wykonanie prac budowlanych polegających na ociepleniu, otynkowaniu i likwidacji rys w ścianie budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej oznacza chęć zajęcia nieruchomości skarżących na stałe. Planowane docieplenie spowoduje ograniczenie wjazdu na nieruchomość skarżących. W świetle przytoczonych powyżej uwag wstępnych należy uznać, że organ orzekając w sprawie wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie był uprawniony do dokonywania oceny zakresu planowanych przez inwestora prac budowlanych. Tym samym organ nie był uprawniony do oceny kwestii przekroczenia granic przy realizacji prac budowlanych. Stwierdzenie to przesądza o wadliwości decyzji I instancji. Ponadto, zauważyć należy, iż wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych znajduje się pismo wnioskodawców z dnia 16 września 2009 roku zawierające oświadczenie o rezygnacji z ocieplenia ściany wschodniej budynku, zatem wnioskują oni o umożliwienie niezbędnych napraw i pomalowanie ściany. Z zestawienia treści tegoż oświadczenia i treści decyzji I instancji wynika bezspornie, iż organ bezpodstawnie przyjął, że zakres planowanych przez wnioskodawców prac obejmuje również ocieplenie ściany budynku posadowionego w granicy. Również ta okoliczność przesądza o wadliwości decyzji I instancji i konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W tej sytuacji kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. W uzasadnieniu organ II instancji napisał, że wnioskodawca w treści odwołania zmodyfikował treść swojego wniosku wszczynającego postępowanie poprzez zrezygnowanie z wykonania ocieplenia budynku. W świetle przedstawionych powyżej uwag należy uznać, że uzasadnienie decyzji II instancji jest wadliwe. Naruszenie to jednak, w ocenie składu orzekającego, nie ma wpływu na rozstrzygniecie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśnić należy, iż na etapie postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania określonych robót budowlanych, organ nie ocenia legalności, czy prawidłowości wykonania obiektu, którego mają dotyczyć roboty budowlane. Innymi słowy, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają podnoszone w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi argumenty świadczące o sprzecznym z przepisami prawa budowlanego, czy zagospodarowania przestrzennego wykonaniu, czy usytuowaniu budynku. Tym samym postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego obligującego organ do zawieszenia postępowania w sprawie. Organ administracji architektoniczno – budowlanej orzekając w sprawie ocenia tylko to czy do określonego przez wnioskodawcę zakresu robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.