II SA/Łd 807/09

Dnia 9 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. S., T. S. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, do czasu uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzja z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1180 oraz art. 104 K.p.a., Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt i udzielił Parafii A w P. na rozbudowę istniejącego cmentarza przy ul. A na działce nr ewid. [...], obr. [...] w P. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestorzy wykazują prawo do dysponowania w/w nieruchomością na cele budowlane. Projekt jest zgodny z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...], znak: [...], która pozostaje w obrocie prawnym. Wniesione przez stronę – małżonków S. uwagi po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie dotyczą decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie, której toczyło się postępowanie objęte niniejszą decyzją. Decyzja ta nie została zaskarżona i jest ostateczna, co zostało wyjaśnione po uzyskaniu stosownej informacji z Pracowni Planowania Przestrzennego. W odwołaniu od tej decyzji T. S. i T. S. wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, iż rozbudowa cmentarza do granicy ich nieruchomości spowoduje spadek jej wartości, a nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, zaś istniejące studium zagospodarowania nie jest aktem, prawa miejscowego upoważniającym do uzyskania odszkodowania wynikającego z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się powołali się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1170/05, podnosząc przy tym, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] ponownie została wydana z naruszeniem prawa, gdyż na załączniku nr 1 do tej decyzji nie zostały naniesione linie wynikające z art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja została wydana nadto z naruszeniem art. 81 K.p.a., gdyż mimo zawiadomienia o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, co uczynili w dniu 10 września 2008r., nie dano im szansy wypowiedzenia się. Uwagi do projektu złożyli bowiem w dniu [...], a organ wydał decyzję w tym samym dniu. Nadzwyczajny pośpiech w załatwieniu sprawy świadczy o nierównym traktowaniu inwestorów, gdyż już 4 lata czekają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ich nieruchomości, która na skutek wydania kwestionowanej decyzji będzie graniczyła z cmentarzem. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza obowiązujących przepisów, a zatem nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zarzuty podnoszone przez skarżących odnoszą się głównie do decyzji z dnia [...], znak: [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego – rozbudowy istniejącego cmentarza na działce nr [...] przy ul. A w P. Wojewoda [...] nie jest natomiast organem, właściwym do badania jej zasadności. W toku niniejszego postępowania organ ustalił jednakże, iż w sprawie tej decyzji w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję ostateczną o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez odwołujących się decyzji z dnia [...], znak: [...] o odmowie wznowienia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]. Wprawdzie z akt wynika, że odwołujący się i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], a ponadto do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]. Jednak do dnia dzisiejszego ani jedno z tych postępowań nie zostało zakończone, a decyzja z dnia [...] nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Podniesiony zarzut spadku wartości działek sąsiednich nie może zostać uwzględniony na gruncie prawa budowlanego. Poza tym organ odwoławczy powołał się na treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przedłożona wraz z wnioskiem dokumentacja zgodna jest wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – zawiera konieczne uzgodnienia i opinie. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania T. S. i T. S. w dniu 26 sierpnia 2008r. złożyli pismo, w którym wyrazili swoje zastrzeżenia, co do planowanej inwestycji. Następnie pismem z dnia 5 września 2008r., doręczonym w dniu 8 września 2008r. zgodnie z art. 10 K.p.a. zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją. Z akt wynika, że nie korzystali z tego prawa. Nadto odwołujący się wypowiadali się w sprawie również w toku postępowania odwoławczego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję T. S., T. S. i J. P. wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia [...], ewentualnie stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa bądź w wypadku nieuwzględnienia skargi – wskazanie organu zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że teren, na którym planowana jest rozbudowa cmentarza, a także teren przyległy zostały odrolnione w latach 70 – tych ubiegłego wieku i zakwalifikowane jako tereny budowlane. Wyjaśnili także, iż sprawa o sygn. akt II SA/Łd 439/09 dotyczyła tylko ich wniosku o wznowienie postępowanie, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie zostało jeszcze zakończone. W kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej całkowicie pominięto obowiązek oznaczenia i określenia wielkości strefy oddziaływania określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucili także sprzeczność pomiędzy decyzją lokalizacyjną, a kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę mającą polegać na tym, iż w tej ostatniej stwierdzono, że obszar oddziaływania istnieje, lecz bez określenia jego wielkości pomimo braku wskazania takiego obszaru w decyzji lokalizacyjnej. Skarżący wyjaśnili nadto, iż nie sprzeciwiają się rozbudowie cmentarza co do zasady, lecz oczekują, że będzie się ona odbywać zgodnie z prawem i w decyzjach tych zostanie określony obszar oddziaływania inwestycji wynikający z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pozwoli im na skuteczne dochodzenie odszkodowania za zmniejszenie wartości ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z uchybieniami, które musiały spowodować koniecznością ich uchylenia. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a wyrażonych w art. 7, 10 § 1, 81 i 107 § 3 K.p.a. Powyższe naruszenia prawa procesowego doprowadziło w konsekwencji do niewłaściwego, a przynajmniej przedwczesnego zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, przez wydanie pozytywnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Parafii A w P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego cmentarza przy ul. A na działce nr ewid. [...], obr. [...] w P. Proces wydania pozwolenia na budowę - rozbudowę cmentarza poprzedzony być musi postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o cmentarzach, które obligują do uzyskania stosownych uzgodnień i opinii, na podstawie rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań jakie powinny spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków ( Dz. U. z dnia 21 marca 2008 r. , które weszło w życie z dniem 5 kwietnia 2008 r. , czerpie swą delegacje ustawową z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 23 poz. 295 z późn. zm. ) W § 4 rozporządzenia ustawodawca wymaga aby usytuowanie terenu cmentarza wykluczało możliwość szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przepisami takimi jest Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( D. U. z dnia 16 września 1959 r. ) , wydane na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi: § 3. 1. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. 2. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m. Z załączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na sporną rozbudowę cmentarza postanowień uzgadniających - opinii sanitarnych z dnia [...] i [...] wydanych przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz opinii z dnia [...] Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w P. wynika, że skarżący nie brali udziału w tych postępowaniach. O ile pierwsza z opinii sanitarnych z dnia [...] wydana była w toku postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego, o tyle kolejna, odwołująca się do niej ( bazująca na niej ) z dnia [...] wydana była w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Opinia sanitarna z [...] uzgadniając pozytywnie lokalizacje dla potrzeb rozbudowy istniejącego cmentarza w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odwoływała się do poprzedniej rozbudowy cmentarza w kierunku północnym, która uzyskała pozytywną opinię sanitarną w dniu [...]. Z przedstawionego wtedy jak pisze Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. "Projektu prac geodezyjnych dla rozbudowy cmentarza przy ulicy A w P. opracowanego w 1996 roku przez : A" Ł. wynikało, że na przedmiotowym terenie występują gliny morenowe o miąższości 5 do 9 m, leżące na piaskach. Woda gruntowa występuje na głębokości 11-15 m p.p.t. Wszystkie okoliczne studnie wyschły na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych, a cały teren jest uzbrojony w miejską sieć wodociągową. Ponieważ przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza przyjęto analogicznie jak poprzednio warunki hydrologiczne". W tych okolicznościach opinia sanitarna wdana przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] dla potrzeb zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] oparta została na badaniach gruntowych działek z 1996 r. i to innych niż działka [...] obr. [...] będąca przedmiotem wniosku w sprawie niniejszej. Organ przyjął, w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawnie, że skoro działka [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek badanych 13 lat wcześniej to muszą na niej występować takie same warunku hydrogeologiczne. Takie prowadzenie postępowania dowodowego narusza przepisy postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z logicznego punktu widzenia gdzieś warunki hydrogeologiczne są inne niż na działce sąsiedniej, przyjmowanie zaś, że są one takie same na działce sąsiedniej i nie prowadzenie w tym zakresie żadnych badań hydrogeologicznych stanowi również naruszenie § 4 i § 3 z cytowanych wyżej rozporządzeń. Również upływ 13 lat od pierwotnych badań może nie pozostawać bez wpływu na występujące warunki, głównie hydrologiczne. Należy również zwrócić uwagę, iż przepis rozporządzenia z 1959 r. mówi o odległościach do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Opinia zaś z dnia 17 stycznia 2008r., na którą powołuje się opinia z dnia 3 lipca 2008r. wydana przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w P. w sprawie o pozwolenie na budowę zawiera jedynie zapis "Wszystkie okoliczne studnie wyschły na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych, a cały teren jest uzbrojony w miejską sieć wodociągową", co nie jest równoznaczne z ich podłączeniem do sieci wodociągowej. Ponadto z akt sprawy nie wynika, czy rzeczywiście został zachowany warunek zmniejszonej odległości do 50 m od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność i zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących żywnościowe pod warunkiem zaopatrywania ich w wodę z miejskiej sieci wodociągowej, o jakim stanowi decyzja z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego o także § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy powinny dokonać analizy stanu terenu i zgodnie z art. 28 Kpa ustalić strony postępowania, a następnie zawiadomić je o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz zapewnić czynny udział na każdym etapie postępowania, stosownie do art. 10 § 1 i art. 81 Kpa. W efekcie końcowym postępowania wywiedzione stanowisko uzasadnić w myśl art. 107 §3 Kpa, pamiętając, że uzasadnienie stanowi źródło informacji dotyczące sposobu rozumowania i przyjętych przez organ założeń. W sprawie niniejszej decyzja organu pierwszej instancji w zasadzie nie zawiera żadnego uzasadnienia, a uzasadnienie decyzji przez organ odwoławczy jest szczątkowe i poza twierdzeniami nie zawiera dowodów na ich poparcie, ani analizy prawnej. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono w pkt 2, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. A.D.