II SA/Łd 808/07

Dnia 18 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Ewa Markiewicz Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę - oddala skargę. W dniu 19 kwietnia 2007 roku wpłynął do Starostwa Powiatowego w W. wniosek A w W. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kaplicy grzebalnej na działce należącej do tej A, oznaczonej jako dz. nr geod. 288/2, gm. W. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył wymagane prawem dokumenty, tj. 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz z zaświadczeniem wynikającym z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Starosta [...] pismem z dnia 19 kwietnia 2007 roku zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. Delegatura w S. o uzgodnienie projektu budowlanego budynku kaplicy. W odpowiedzi na wystąpienie pismem z dnia 20 kwietnia 2007 roku organ ten przekazał pozytywną opinię do powyższego projektu budowlanego. W związku z powyższym, decyzją nr [...] z dnia [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A w m. R. pozwolenia na budowę budynku kaplicy grzebalnej na oznaczonej powyżej działce należącej do tej A. Decyzja została podjęta na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm. ). Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.W., były sołtys wsi R. W uzasadnieniu podniósł argumenty kwestionujące prawidłowość i celowość wznoszenia nowej kaplicy cmentarnej, z uwagi na kaplicę istniejącą na terenie cmentarza. Wskazał przy tym na brak opinii sanitarnej i konsultacji w środowisku wsi R. oraz względy bezpieczeństwa potwierdzające słuszność jego argumentacji o braku potrzeby wznoszenia nowej kaplicy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), określa kto jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołujący się nie wykazał interesu prawnego we wniesieniu odwołania. Warunkiem niezbędnym do przyznania A.W. przymiotu strony w postępowaniu było wykazanie przez niego posiadania bezpośredniego interesu prawnego. Cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 roku (sygn. akt: II OSK 310/05), organ stwierdził, że interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu, zdaniem organu, ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.W. podniósł zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko budowie kaplicy cmentarnej, ponownie przywołując na ich poparcie argumenty poniesione w odwołaniu. Podkreślił przy tym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 5 znowelizowanej ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz § 11 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej (Dz. U. z dnia 22 listopada 1972 r.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił przy tym, że skarżący w ostatnim czasie zmienił miejsce zamieszkania. Ponadto organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną do Sądu decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], na skutek postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 18 grudnia 2007 roku skarżący poparł skargę i oświadczył, że nie może wskazać przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wychodząc z powyższych przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem skarżącego od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A w m. R. pozwolenia na budowę budynku kaplicy grzebalnej na działce należącej do tej A, oznaczonej jako dz. nr geod. 288/2, gm. W. Podstawę wydania tej decyzji stanowił art. 138 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Wyjaśnić przy tym należy, iż postępowanie odwoławcze kończy się wydaniem takiej decyzji, wówczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sytuacja ta ma w szczególności miejsce, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 596). Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, które stanowi przedmiot rozważań na gruncie niniejszej sprawy, są zaś podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stosownie do jego treści, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] wniósł A.W. - były sołtys wsi R., a więc osoba z całą pewnością nie należąca do kręgu podmiotów zaliczanych do stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę spornej kaplicy cmentarnej. Przywoływana przy tym argumentacja skarżącego w kwestii względów bezpieczeństwa oraz braku potrzeby budowy nowej kaplicy, w ocenie Sądu, potwierdza jedynie interes faktyczny skarżącego w niewznoszeniu tejże kaplicy. Interes faktyczny nie może być jednak utożsamiany z interesem prawnym, spoczywającym u podstaw statusu strony postępowania. Interes prawny musi bowiem wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, których jednak skarżący nie wskazał ani w skardze, ani na rozprawie przed Sądem. Przypuszczać w tym miejscu zatem jedynie można, iż skarżący z uwagi na pełnioną w przeszłości funkcję sołtysa wsi, działał w niniejszej sprawie w interesie publicznym. Jednakże działanie w interesie publicznym przez osobę fizyczną, której interes prawny nie został naruszony, nie daje jej przymiotu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., IV SA 1913/97, Lex nr 47854). Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie NSA stanowiskiem, o charakterze strony nie może decydować jedynie wola strony. Pojęcie strony może być wyprowadzane tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Tym samym musi istnieć określony przepis prawa, który chroniłby interes prawny tegoż podmiotu (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 marca 2007 r., II SA/Łd 1070/06). Z procesowego zatem punktu widzenia stwierdzić należy, iż tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę do określenia interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. I to właśnie na podmiocie ubiegającym się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym spoczywa ciężar wykazania interesu prawnego opartego na konkretnych przepisach prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 8 października 1998 r., II SA/Gd 1095/98. Lex nr 44159). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał istnienia żadnej normy prawnej z zakresu prawa materialnego wskazującej na posiadanie przez niego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A w m. R. pozwolenia na budowę budynku kaplicy grzebalnej. Bezspornym pozostaje również fakt, iż skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Z tego względu Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w kwestii prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem skarżącego, na zasadzie art. 138 § 3 k.p.a. Dokonując w dalszej kolejności oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania administracyjnego przez organ rozpoznający odwołanie stwierdzić należy, iż decyzja ta nie budzi zastrzeżeń natury formalnoprawnej. Ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną wymagało zweryfikowania w drodze postępowania odwoławczego, stąd też prawidłowo organ odwoławczy odstąpił od zastosowania w niniejszej sprawie trybu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. i swoje rozstrzygnięcie w kwestii braku przymiotu strony u wnoszącego odwołanie oparł na podstawie wynikającej z art. 138 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50; wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98, Lex nr 48567 oraz uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/19). W podsumowaniu powyższych rozważań wskazać zatem należy, iż organ prowadzący postępowanie, działając na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem wniesionym przez skarżącego, co tym samym oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Już tylko na marginesie niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę skarżącemu, że zaskarżona decyzja organu I instancji została uchylona przez Starostę [...] w drodze decyzji z dnia [...], w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nakazującą inwestorowi opracowanie projektu budowlanego zamiennego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. (MSi)