II SA/Łd 81/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi V.T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. dc II SA/Łd 81/20 Uzasadnienie Zaskarżonym rozstrzygnięciem, po rozpoznaniu zażalenia V.T., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z [...] r. (znak: [...]), którym oddalono zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z [...] r., znak [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] r., znak: [...] i umorzył w całości postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z [...] r. Z akt sprawy wynika, że decyzją Nr [...] z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazał V.T. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w skład której wchodzą: stawy pstrągowe oznaczone na mapie zasadniczej jako baseny B1, B2, B3, B4; kanały doprowadzające oznaczone na ww. mapie jako K-1, K-2, K-3; rurociąg oznaczony na ww. mapie jako C, zlokalizowane na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości S., ul. [...]. Następnie decyzją Nr [...] z [...]r., po rozpatrzeniu odwołania V.T., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję, oraz jednocześnie po rozpoznaniu odwołania J.H. od ww. decyzji, umorzył postępowanie odwoławcze. W skutek niewykonania przez zobowiązaną wskazanego powyżej obowiązku, organ I instancji 10 września 2018 r. wystosował do V.T., na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie, którym wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji Nr [...] z [...] r., tj. rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości S., ul. [...]. Upomnienie doręczono skarżącej 17 września 2019 r. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w 25 lutego 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] skierowany do V.T. Pismem z 8 marca 2019 r. zatytułowanym "wniosek" V.T. wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] wystawionego 25 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem Nr [...] z [...] r. (znak: [...]) oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego obowiązku rozbiórki spornego obiektu. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła V.T., która skupiła się na kwestionowaniu nakazu rozbiórki, a następnie wskazała że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oraz postanowienie o odmowie wstrzymania decyzji organu stopnia wojewódzkiego zostaną zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wspomnianym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylono zakwestionowane postanowienie organu I instancji oraz umorzono postępowanie egzekucyjne. W ocenie organu II instancji postępowanie egzekucyjne w analizowanej sprawie zostało przeprowadzone niezgodnie z obowiązującą procedurą określoną w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie zawiera klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 10 analizowanej ustawy. Organ II instancji wyjaśnił, że pola nr 1 i 2 części D tytułów wykonawczych wystawionych w analizowanej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pozostały niewypełnione zarówno w odniesieniu do oznaczenia organu egzekucyjnego, osoby upoważnionej do działania w jego imieniu, jak i jej podpisu, oraz daty nadania klauzuli. Powyższe oznacza, że w świetle obecnie obowiązujących unormowań ustawowych nie jest możliwe prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z 25 lutego 2019 r., jako niespełniający wymogów warunkujących dopuszczalność egzekucji. W szczególności w oparciu o tak sporządzone dokumenty nie jest możliwe zastosowanie środków egzekucyjnych, w tym nałożenie na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia. Niezależnie od uwagi poczynionej wyżej, samoistnie uzasadniającej wadliwość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., organ II instancji zauważył, że w aktach sprawy organu stopnia powiatowego znajduje się dokument, tj. pismo z 25 lutego 2019 r., w załączeniu którego przesłano zobowiązanej tytuł wykonawczy Nr [...] z 25 lutego 2019 r., jednakże brak jest dowodów na jego doręczenie zobowiązanej. Wobec powyższego w stanie faktycznym niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż tytuł wykonawczy Nr [...] wystawiony 25.02.2019 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie podlega egzekucji administracyjnej. To zaś powoduje ziszczenie się przesłanki statuowanej normą art. 59 ust. 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z treścią którego postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu m.in. w przypadku, gdy egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi V.T. zarzuciła postanowieniu brak oceny istotnych prawnie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie na merytoryczne rozpatrzenie podstawy prawnej nałożenia na V.T. obowiązku rozebrania części obiektu nazwanego "stawowym" stanowiących rzekomo "stawy" oznaczone na mapie zasadniczej jako baseny pstrągowe o konstrukcji żelbetonowej, kanały doprowadzające oznaczone na mapie kółkami ( korytami ), rurociągu "C". W uzasadnieniu strona skarżąca szeroko odniosła się do okoliczności faktycznych wyjaśniając, że przyczyną zalania basenów pstrągowych jest zmiana sposobu funkcjonowania urządzeń wodnych węzła "S." poprzez samowolne wykonanie przeszkody ziemnej w km 40+950 przetamowującej koryto rzeki W. wraz z terenami przylegającymi do rzeki do poziomu 164,60 m.n.p.m., tj. wyżej o 1.10 m, niż to określono dla spółki A. W ocenie skarżącej utrzymywanie przez B niedozwolonego przetamowania koryta rzeki W. w km 40+950, tj. do rzędnej 164,60 m n.p.m., tj. wyższego od żelbetowych ścian basenów pstrągowych oraz urządzeń regulujących przepływ wód przez baseny pstrągowe i urządzenia spowodowało ich podmycie i zniszczenie ubezpieczeń betonowych obiektu A "Baseny pstrągowe z siłownią wodną MEW ". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz.329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż kwestionowane postanowienie nie narusza prawa. Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 i § 5 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 34 § 1 cyt. wyżej ustawy (dalej u.p.e.a.) organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia w powyższej sprawie, podejmuje stosowne czynności. Zgodnie art. 33 § 2 u.p.e.a. stawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego;. 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;. 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego nie dotyczy sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. art. 29 § 1 u.p.e.a.). Inaczej mówiąc, przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. zobowiązuje organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Do okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia prowadzenie egzekucji należy niewątpliwie zaliczyć okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a. W ramach badania dopuszczalności egzekucji organ egzekucyjny powinien zatem sprawdzić, czy obowiązek jest wykonalny, a jeżeli tak to czy zobowiązany ma obiektywną możliwość jego wykonania. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że na podstawie akt oraz wiadomości znanych sądowi z urzędu wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lutego 2018 r., II OSK 936/16 oddalił skargę kasacyjną J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 października 2015 r., II SA/Łd 1121/14 oddalającego skargę J.H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (nr [...] znak: [...]) w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego. Ponadto, prawomocnym postanowieniem z 31 października 2019 r., VII SA/Wa 851/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Spółki Wodnej "A" w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności nakazu rozbiórki. Prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2019 r., VII SA/Wa 714/19 WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki na postanowienie GINB z [...] r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. (Nr [...]). Następnie, prawomocnym wyrokiem z 1 października 2021 r., VII SA/Wa 1105/20 WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki Wodnej "A" w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...]. Z powyższego wynika, że już nie ma przeszkody do oceny czy tytuł wykonawczy znajduje podstawę w decyzji nadal istniejącej w obrocie prawnym, tj. decyzji nr [...], utrzymanej decyzją [...] . Nakaz rozbiórki stawu jest nadal w obrocie prawnym, decyzja ta nie została wyeliminowana ani w trybie zwyczajnym, ani w trybie nadzwyczajnym. Z tego powodu spóźnione są zarzuty skarżącej dotyczące legalności nakazu rozbiórki spornego obiektu. Argumenty zawarte w skardze nie mogą wywołać oczekiwanych przez skarżącą skutków prawnych i pozostają bez wpływu na kontrolowane postanowienie. Dodatkowo prawidłowo organ przyjął, że cel postępowania egzekucyjnego determinuje zakres uprawnień organów administracji publicznej, które zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. są wprawdzie zobligowane do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jednakże nie mogą badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wobec powyższego za niedopuszczalne należy uznać akceptowanie sytuacji, w której skarżąca wykorzystując uprawnienia wynikające z u.p.e.a. mogłaby doprowadzić do ponownej weryfikacji i merytorycznej oceny sprawy w postępowaniu egzekucyjnym. Przechodząc zaś do oceny w zakresie kontroli zaskarżonego postanowienia należy podnieść, że ocena czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi, o których mowa w art. 27 § 1 u.p.e.a., w szczególności czy klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej została podpisana przez osobę posiadającą prawidłowe upoważnienie do dokonania takiej czynności, nie jest dokonywana w ramach badania dopuszczalności egzekucji. Tego rodzaju wada tytułu wykonawczego winna być oceniana w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Konsekwencją ich uwzględnienia jest umorzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że uwagi organu II instancji co do wad formalnych tytułu wykonawczego znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym: w istocie nie nadano klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej – wbrew art. 27 §1 pkt 10 u.p.e.a. oraz zabrakło dowodu doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego – co narusza art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Wobec powyższego podnieść należy, że klauzula z art. 27 §1 pkt 10 u.p.e.a. jest istotna ze względu na art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej podlegają decyzje ostateczne oraz te decyzje nieostateczne, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albo gdy podlegają one natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Na wykonalność decyzji administracyjnej będącej podstawą egzekucji mogą mieć również wpływ przepisy dotyczące możliwości wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej. Jednym z elementów, który obligatoryjnie powinien zawierać tytuł wykonawczy, aby stanowił podstawę do prawidłowego wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jest klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. "Klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej" nie stanowi "klauzuli wykonalności", lecz stwierdzenie, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Jest to zatem niezbędna część każdego dokumentu tego rodzaju, warunkująca wywołanie zamierzonych przez wierzyciela skutków. Elementem koniecznym klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej nie jest przy tym pieczątka nagłówkowa, pieczęć imienna nadającego klauzulę, czy też data, lecz podpis uprawnionej osoby. Z kolei odnosząc się do kwestii braku dowodu doręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że czynność techniczno-procesowa doręczenia wywołuje doniosłe skutki prawne w sferze prawa publicznego. Przepisy o doręczeniach noszą znamię bezwzględnie obowiązujących i naruszenie elementów konstrukcyjnych składających się na prawidłowe doręczenie powoduje jego bezskuteczność. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. w egzekucji administracyjnej doręczenie tytułów wykonawczych, o którym mowa w art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczyna egzekucję administracyjną i może być kierowane wyłącznie do zobowiązanego. Ponadto tytuły wykonawcze powinny być doręczone bezpośrednio zobowiązanemu, a nie innej osobie jak choćby pełnomocnikowi zobowiązanego. Wyżej wspomniane okoliczności powodują ziszczenie się przesłanki statuowanej normą art. 59 ust. 1 pkt 7 u.p.e.a., zgodnie z treścią którego postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu m.in. w przypadku, gdy egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. is