II SA/Łd 813/13

Dnia 4 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi B. Ś., M. K. i A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz B. Ś., M. K. i A. W. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. G. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną (w tym miejsca parkingowe), bilbordu reklamowego oraz 3 masztów flagowych planowanej do realizacji na działkach nr ewid. 288/7, 288/9 oraz 288/12, obręb [...] przy ul. B. w T. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G., współwłaściciel jednej z nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym. W motywach odwołania jego autor przedstawił zarzuty kwestionujące zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w sprawie rozważyć należy, czy odwołującemu się przysługują uprawnienia strony w postępowaniu, zatem czy na podstawie obowiązującego prawa materialnego może uzyskać konkretne korzyści – uprawnienia, albo może też być obarczony powinnością określonych zachowań, skonkretyzowanych w decyzji organu administracji publicznej. Osoby, dla których z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie mają przymiotu strony w świetle art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), nie są więc legitymowane do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji i określenie wymagań odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Decyzja taka w odniesieniu do tego samego terenu, może być wydana każdemu potencjalnemu inwestorowi, który nawet nie musi się legitymować stosownym tytułem prawnym do gruntu. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja w tym przedmiocie wskazuje jedynie, że inwestycja może być realizowana na danym terenie. Legitymowanie się prawem do dysponowania terenem wymagane jest na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Jak następnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A. Sp. z o.o., które to w efekcie nie uzyskało uprawnień do inwestowania na tym terenie. Odwołujący się wprawdzie posiada tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczył wniosek, ale wniosek wszczynający postępowanie nie pochodził od niego. Zasadniczym zagadnieniem dla oceny sprawy, w ocenie organu, było zatem rozważenie, czy odwołującemu się przysługują uprawnienia strony do złożenia odwołania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odwołującemu się nie przysługują uprawnienia strony. Z decyzji organu pierwszej instancji, dla odwołującego się nie wynikają żadne własne uprawnienia czy obowiązki o charakterze prawnym, w zakresie zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jego własność. Decyzja nie wpływa na uprawnienia właścicielskie (art. 200 – 206 Kodeksu cywilnego). Inicjatywa wszczęcia postępowania nie pochodziła od odwołującego się, a decyzja pierwszej instancji nie wywiera żadnych skutków prawnych dla autora odwołania. Z tego też względu, w ocenie organu, odwołujący się występując w istocie po stronie inwestora ma jedynie w sprawie interes faktyczny. Z tego też powodu organ nie znalazł podstaw do uznania, że J. G. przysługuje przymiot strony tego postępowania. W skardze na powyższą decyzję J. G. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi wskazał na naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie jest on stroną postępowania pomimo, że dotyczy ono jego interesu prawnego. Skarżący jest współwłaścicielem jednej z działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Następnie skarżący podał, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, art. 6 k.p.a. bowiem organ wydał decyzję naruszającą podstawowe przepisy prawa, art. 8 k.p.a. gdyż wydana decyzja jest sprzeczna z prawem, przez co podważone zostało zaufanie strony do władzy publicznej oraz art. 15 k.p.a. poprzez zamknięcie przed stroną możliwości odwołania się od decyzji do organu wyższej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] roku zawiesił postępowanie sądowe z dniem 23 sierpnia 2013 roku z uwagi na śmierć skarżącego oraz podjął zawieszone postępowanie z udziałem B. Ś., M. K. i A. W., jako następców prawnych zmarłego skarżącego. B. Ś., M. K. i A. W. oświadczyły, iż popierają skargę wniesioną przez J.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania skarżącego, z powodu braku interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Na wstępie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważający jest pogląd, iż brak interesu prawnego skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2012 roku, sygn. akt II OSK 905/11 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 882/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 177/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten nie budzi wątpliwości składu orzekającego. Należy jednak pamiętać, że ustalenie interesu prawnego przesądza o statusie podmiotu, jako strony, bądź uczestnika całego postępowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca podstawę orzekania w niniejszej sprawie nie zawiera definicji legalnej strony postępowania. Zastosowanie znajdują zatem unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozważając problematykę interesu prawnego i strony postępowania administracyjnego odwołać się zatem należy do unormowania art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, iż interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Nie ulega również wątpliwości, iż interes prawny można wyprowadzić nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale także z prawa cywilnego, czy gospodarczego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak jego żądanie w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji nie znajduje oparcia w konkretnym przepisie prawa materialnego. Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest jednak to, czy można akceptować pogląd, że osobie mającej przymiot strony w postępowaniu, która jest właścicielem (bądź współwłaścicielem) nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, nie przysługuje przymiot strony do złożenia odwołania. Organ odwoławczy odnosi wprost rozważania dotyczące interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu jedynie do etapu złożenia odwołania. W ocenie sądu, zabieg taki jest nieuprawniony, nie znajduje uzasadnienia w przepisach procedury administracyjnej. Przepis art. 28 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia, czy sprawa dotyczy interesu prawnego danego podmiotu. Organ bada więc jedynie istnienie interesu prawnego, jego związku ze sprawą. Nie można przymiotu strony oceniać natomiast przez pryzmat skonkretyzowanego już sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie, że rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego strony nie oznacza automatycznie, iż postępowanie tak zakończone nie dotyczy interesu prawnego strony a tym samym, że dany podmiot traci przymiot strony. Jak wynika z odwołania, jego autor wywodził swój interes prawny w postępowaniu z prawa własności nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Taki związek wydaje się nie budzić wątpliwości. Również organy nie kwestionowały jego udziału, jako uczestnika w dotychczasowym postępowaniu. Nie do przyjęcia jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, według którego treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przesądziła o braku istnienia interesu prawnego skarżącego na etapie postępowania odwoławczego, co skutkowało odmową przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym i jego umorzeniem. Dla oceny istnienia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie nie może mieć bowiem znaczenia ani treść decyzji organu pierwszej instancji, ani treść podnoszonych przez skarżącego argumentów, które zdaniem kolegium odnoszą się wyłącznie do interesu faktycznego skarżącego, zbieżnego z interesem inwestora. Przeciwne stanowisko sprzeciwia się pojęciu strony postępowania, wynikającego z art. 28 k.p.a. Powołany przepis uzależnia przymiot strony postępowania wyłącznie od istnienia interesu prawnego, wystarczy odwołać się do sformułowania – "dotyczy interesu prawnego". Niedopuszczalna jest natomiast sytuacja, kiedy o przymiocie strony w postępowaniu odwoławczym decyduje treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co przekłada się na możliwość dokonywania przez stronę określonych czynności procesowych. Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że skarżący wprawdzie posiada tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczył wniosek, ale wniosek ten nie pochodził od niego i w związku z tym nie można wywodzić w stosunku do skarżącego uprawnień strony do złożenia odwołania. W ocenie kolegium skoro zaskarżona decyzja nie umniejsza prawom skarżącego, jako właściciela terenu, to bez względu na interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, odmowa wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie wywiera żadnych skutków prawnych w jego sferze prawnej, a zatem skarżący nie ma interesu prawnego w dokonaniu czynności procesowej, jaką jest odwołanie. Nie można pomijać tego, że nawet gdy z wnioskiem o warunki zabudowy wystąpił inny podmiot niż właściciel gruntu, to tenże właściciel jest zainteresowany realizacją inwestycji. Podkreślić raz jeszcze wypada, że na status podmiotu, jako strony postępowania nie ma wpływu konkluzja, że kwestionowane przez odwołującego się rozstrzygnięcie nie narusza jego prawnie chronionych interesów. Idąc tokiem rozumowania organu odwoławczego należałoby oczekiwać, że organ drugiej instancji każdorazowo winien dokonać weryfikacji listy uczestników w zależności od tego, czy decyzja organu pierwszej instancji narusza ich interes prawny, czy nie. Takie rozwiązanie nie znajduje uzasadnienia w regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w unormowaniu instytucji strony postępowania. Przymiot strony dotyczy udziału w postępowaniu, zatem także uprawnienia do kwestionowania decyzji. Natomiast ocena, że decyzja nie narusza interesu prawnego danego podmiotu stanowi merytoryczną ocenę odwołania i obliguje do wydania decyzji merytorycznej. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego bezsprzecznie wynika, że to właśnie okoliczność, iż decyzja pierwszej instancji w niczym nie narusza interesu prawnego skarżącego jest podstawą wniosku, że nie przysługuje mu przymiot strony do złożenia odwołania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy naruszył art. 28 k.p.a. przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji tego także przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ naruszył także pozostałe wskazane w skardze przepisy, bowiem działanie organu kontestuje zasadę związania prawem (art. 6 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naruszenia powołanych przepisów postępowania w powyższym zakresie miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziły do bezpodstawnego umorzenia postępowania odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i dokona merytorycznej oceny odwołania skarżącego, a następnie wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszy wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. m.ch.