II SA/Łd 815/08

Dnia 22 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] znak: [...]. LS Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. upoważniony uchwałą Rady Miasta w P. z dnia [...] r. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego Nr 327, poz. 2988), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 163, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku A Spółki jawnej D. G. i J. G., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na funkcję socjalną dla warsztatu. Uzasadniając Dyrektor wskazał, iż decyzja niniejsza została wydana w wyniku ponownego rozpoznania wniosku inwestora, po jego uzupełnieniu, w szczególności poprzez określenie danych charakteryzujących wpływ projektowanej inwestycji na środowisko, jak również określenie, w której części istniejącego budynku mieszkalnego planowana jest zmiana sposobu użytkowania na funkcję socjalną. Dodał, iż uwzględnione zostały również uwagi organu odwoławczego dotyczące oceny skali i cech istniejącej zabudowy stanowiącej wzorzec dla zabudowy projektowanej. W analizie urbanistyczno-architektonicznej, do której inwestor nie wniósł uwag, zbadano czy projektowana inwestycja, zmiana sposobu użytkowania części budynku oraz budowa warsztatu, są spójne z zastanym zagospodarowaniem nieruchomości z obszaru analizy oraz dokonano oceny czy zamierzenie jako całość inwestycyjna spowoduje jego zmianę funkcji wiodącej. Dyrektor podkreślił, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalenie w tym zakresie obliguje do pozytywnego załatwienia sprawy i ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniósł alternatywnie o zawieszenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 64, art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, art. 59, art. 60, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazując na zasadność wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego odwołujący wskazał na śmierć strony postępowania M. K. w dniu 31 sierpnia 2006 r. oraz fakt, iż okoliczność ta była podstawą zawieszenia postępowania sądowego prowadzonego w innej sprawie tego samego inwestora. Dalej wywodził, iż Dyrektor nie uwzględnił wytycznych organu odwoławczego zawartych w poprzedzającym, wydanie zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięciu, w szczególności nie zajął się wskazaniem, iż planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., która to okoliczność nie może zostać pominięta. Wskazał, iż zasadniczo powtórzone zostały uchybienia uprzednio wydanej decyzji "w zakresie przyjęcia obiektów o funkcji warsztatu dla dokonanej analizy, ponownie bezzasadnie przyjmując dla celów analizy budynek handlowy położony na działce przy ul. A [...]. Pominięto również ustalenia analizy w zakresie bezpośredniego współczynnika powierzchni zabudowanej, który wynosi 10,6% oraz nie występowania na analizowanym obszarze podpiwniczonych budynków warsztatowych. Kończąc, odwołujący zwrócił uwagę, iż nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych w postaci przyjęcia nowego obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.", zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, nie przesądza również o zgodności inwestycji z warunkami technicznymi określonymi w przepisach budowlanych. Decyzja ta zabezpiecza również interesy osób trzecich, są one uwzględniane później, na kolejnym etapie inwestycyjnym prowadzonym na podstawie przepisów budowlanych. Organ podkreślił, iż na tym etapie postępowania nie mogą być oceniane kwestie podlegające przepisom Prawa ochrony środowiska, ich ewentualne naruszenie, gdyż wyłączone one zostały z postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i są przedmiotem odrębnego postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Wskazał, iż bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszona w odwołaniu sprawa zmian wprowadzonych do Studium, gdyż zapisy Studium nie stanowią aktu prawa miejscowego. W zakresie wniosku o zawieszenie postępowania Kolegium podało jedynie, iż znani są następcy prawni zmarłej M. K., którymi są: R. K., J. K. i M. K. Ustosunkowując się do meritum organ odwoławczy podniósł, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziana przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., której wyniki posłużyły organowi I instancji do rozstrzygnięcia wskazuje, iż na tle istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, gospodarczo-garażowej, a także zabudowy usługowej związanej z obsługą motoryzacji, spełniona została zasada kontynuacji funkcji, tym bardziej, że działka strony nie zmieni podstawowej funkcji mieszkalnej. Kolegium podkreśliło, iż wobec poczynionych ustaleń nie można zgodzić się z odwołującym, iż nie spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zasada dobrego sąsiedztwa. Budynek mieszkalny podlega zmianie w zakresie sposobu użytkowania na cele użytkowe niemieszkalne w 30% przez co w świetle art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, co do zasady nie straci dotychczasowego charakteru. Kończąc organ dodał, iż cechy zabudowy dla inwestycji są odzwierciedleniem zabudowy o tym charakterze istniejącej na obszarze analizowanym, przy czym jego powierzchnia ma wynosić maksymalnie 155 m², co stanowi 4,8 % powierzchni zabudowy innej niż mieszkalna w stosunku do powierzchni całej działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórzył zarzuty odwołania. Uzasadniając zwrócił uwagę, iż z wniosku inwestora prowadzonych jest obecnie sześć postępowań, obejmujących różne elementy całego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślił, iż inwestor wykorzystał już decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu i wybudował parking oraz garaż, tym samym w znacznej części wykorzystał już, określoną dla tej nieruchomości, maksymalną powierzchnię 155 m², zabudowy innej niż mieszkalna. Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wniosków dotyczących uwzględnienia powierzchni zabudowy wszystkich obiektów istniejących i mających powstać na działce, nie zwrócił się do UM o nadesłanie odpisów pozwoleń na budowę i rozbudowę wraz z załącznikami, dotyczących garażu, szklarni, parkingu. Zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego, na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którego § 3 pkt 70 zaliczono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stacje obsługi środków transportu bez względu na liczbę stanowisk. W dalszej części argumentacji skarżący powtórzył uzasadnienie odwołania, podsumowując, iż uwzględnienie skargi jest konieczne i zasadne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nie ujęcia do obliczenia powierzchni zabudowy innej niż mieszkalna obiektów będących w realizacji oraz zrealizowanych na działce objętej wnioskiem, organ wskazał, iż w rezultacie pominięcia tych obiektów do wyliczeń uległ zmniejszeniu średni wskaźnik intensywności zabudowy w analizowanym terenie dla powierzchni innej niż mieszkalna, co w rezultacie prowadzi do ustalenia mniejszej wartości powierzchni dla takiej zabudowy, będącej wartością średnią. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych. Na wstępie należy zaznaczyć, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ). Przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wychodząc z tego zakresu kognicji sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" oraz "c" p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Postępowanie zaś winno być prowadzone zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 punktach 1-5 u.p.z.p. tj.: 1. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy, 2. dostępu do drogi publicznej, 3. zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, 4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej (obejmującej teren którego dotyczy wniosek i obszar na który ta inwestycja ma oddziaływać – art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) - § 3. Przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki. Informacje te powinny znaleźć się w części tekstowej analizy i wynikać z wyznaczenia na mapie. W rozpatrywanej sprawie organ w części tekstowej analizy zaznaczył, iż przyjął dla wyznaczenia granic analizowanego obszaru front działki ozn. nr 505 o szerokości 25,40 m. i wyliczył trzykrotną jej wartość do wyznaczenia granic obszaru analizy w odległości 76,20 m. Jednakże wyznaczenie powyższego w części graficznej jest nieprawidłowe, bowiem brak informacji, iż załączona kopia mapy spełnia warunki z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wymaga, aby była to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; Stosownie do § 9 w/w rozporządzenia wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, które stanowią załączniki do tejże decyzji i stanowią jej integralną część. Istotne, iż cześć graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 2 i ust.3 rozporządzenia). Z powyższego wywieść należy, iż mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy, tymczasem w niniejszej sprawie są to dwie zupełnie różne mapy, w różnych skalach i nie przedstawiają tożsamych fragmentów danego obszaru. Ponadto część graficzna wyników analizy nie została załączona do decyzji o warunkach zabudowy, wbrew wymogowi przepisu § 9 ust. 2. Bowiem za taki załącznik nie można uznać części graficznych analizy, bo oprócz tego że nie zawierają elementów wskazanych w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. to brak jest na nich adnotacji, iż stanowią załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy z dokładnym jej oznaczeniem oraz podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego. Załączniki stanowiące integralną część decyzji muszą zawierać wszystkie te elementy, które winna zawierać decyzja (art. 107 §1 k.p.a.). W przypadku zaś wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1757/98, Lex 47867 oraz z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 537/08, Lex nr 451625). W konsekwencji, trudno też zweryfikować prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. W kontekście regulacji art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Orzecznictwo sądowe wskazuje zaś, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja jak też właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, których jako osób trzech interesy prawne są chronione z mocy art. 54 pkt 2 lit d. u.p.z.p. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, opublikowana w ONSA 1995/4/154 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., II OSK 726/06, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 203457). Organ pierwszej instancji samodzielnie ustalił zakres oddziaływania tej inwestycji i określił krąg stron tego postępowania, zaznaczając na kopii mapy działki sąsiednie i wpisując ich właścicieli oraz załączając, na potwierdzenie powyższego, wypis z rejestru gruntów. W toku postępowania nie zapewnił jednak wszystkim z tych stron czynnego udziału, czym naruszył art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. (nie zawiadamiając o wszczęciu postępowania, nie umożliwiając zgłaszania wniosków oraz przeglądania akt sprawy, a także nie doręczając rozstrzygnięć). Organ podał, iż A. H., współwłaścicielka działki nr 512 nie figuruje w ewidencji ludności. Nie podjął jednak żadnych dalszych czynności zmierzających do wyjaśnienia tego stanu rzeczy, do zweryfikowania prawidłowości posiadanych danych o tym podmiocie. Podobnie w odniesieniu do L.S., współwłaścicielki działki nr 507 i W. O. współwłaściciela działki nr 509; przyjmując że osoby te nie żyją, nie próbował tej okoliczności potwierdzić i następnie ustalić ich następców prawnych, którym przysługiwałoby prawo wstąpienia do postępowania w charakterze strony. Organ nie przeprowadził stosownych ustaleń również w odniesieniu do W. i M. P., współwłaścicieli działki nr 509, w stosunku do których wskazał jedynie na zbieżność nazwisk i imion, przy czym nie wyjaśnił jak ta zbieżność wpływa na uwzględnienie tych podmiotów jako stron postępowania i co właściwe należy rozumieć pod taką adnotacją. Wskazać nadto należy, iż organ zupełnie pominął współwłaścicieli działki 510 E. i B. P., pomimo iż ich działka niewątpliwie bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. W przypadku tych osób, dla zaliczenia ich w poczet stron postępowania nie ma znaczenia na jakiej długości działki z sobą graniczą, czy jest to 10 metrów czy 1 metr, jak się wydaje organ kierując się tym właśnie kryterium wyłączył tych właścicieli z kręgu stron. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, iż jak sam organ ustalił, współwłaścicielami działki nr 622 i 503/3 są: K. J., R. K., M. K. i M. K., do której korespondencja była różnie adresowana, część dokumentów była adresowana "R., M. K.". Biorąc pod uwagę brak podstaw prawnych do takiego działania organów, wskazać należy, iż w ich wyniku część korespondencji nie została w ogóle doręczona M. K., nadto jak wynika z ustaleń Sądu M.K. zmarła w dniu 31 sierpnia 2006 r. a okoliczność tę podnosił skarżący już w odwołaniu, organ odwoławczy nie zweryfikował jednak prawidłowości swych działań w tym zakresie. Zauważyć nadto należy, iż w aktach sprawy znajduje pełnomocnictwo dla radcy prawnego G. S., udzielone przez inwestorów w dniu 27 grudnia 2007 r., a organy obu instancji wydane rozstrzygnięcia kierowały wprost do strony pomijając pełnomocnika. W świetle jednoznacznego brzmienia przepisu art. 40 § 1 k.p.a. oraz wykształconego orzecznictwa, w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania, bowiem od chwili doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa to pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach postępowania. Natomiast w razie jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu umocowania organ winien zwrócić się do strony o ich wyjaśnienie i sprecyzowanie. W niniejszej sprawie pełnomocnik został pominięty w postępowaniu, a powinien mieć zapewniony w nim udział tak samo jak strona. Pominięcie więc pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Bez znaczenia pozostaje zaś fakt, iż wydane decyzje zostały stronie doręczone, skoro doszło do pominięcia pełnomocnika i strona nie mogła skorzystać z jego pomocy, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać również trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo dla radcy prawnego I.S., przy czym niespełniające wymagań art. 33 § 3 k.p.a.. W odniesieniu do tego dokumentu organ również nie poczynił żadnych wyjaśnień, które pozwoliłyby na ustalenie czy intencją inwestorów było umocowanie tegoż pełnomocnika do występowania w ich imieniu i ewentualne poinformowanie o prawidłowej formie ustanowienia pełnomocnika. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, podkreślić należy, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu określenie pewnych ram, określonych granic w których inwestor będzie mógł ewentualnie realizować swoje zamierzenie inwestycyjne. Na tym etapie organ nie opiera swojego rozstrzygnięcia na przepisach Prawa budowlanego, ani nie orzeka o zgodności zamierzenia z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji prowadzonym zazwyczaj po uzyskaniu warunków zabudowy, a przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę (art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) Dz. U. nr 199, poz. 1227). W kwestii zaś nowych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., wyjaśnić należy, iż przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie, który jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych w stosunku do organów gminy. Do czasu uchwalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioski o ustalenie warunków zabudowy będą rozpatrywane stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w oparciu o analizę spełnienia łącznie warunków wymienionych w art. 61 w/w ustawy. Ustalenia Studium nie zwalniają zatem od obowiązku analizy tych wszystkich warunków, w tym zasady dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W odniesieniu do podnoszonej przez stronę kwestii mnogości postępowań prowadzonych z wniosku inwestora i w konsekwencji konieczności uwzględniania przy ustalaniu powierzchni zabudowy wszystkich inwestycji, podkreślić należy, iż organy obowiązane są uwzględnić wyłącznie obiekty budowlane i budynki już istniejące lub realizowane na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma natomiast żadnych podstaw do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz ustalenia powierzchni zabudowy innej niż mieszkalna w stosunku do powierzchni zabudowy mieszkalnej, na podstawie zamierzonych inwestycji, które w chwili obecnej istnieją wyłącznie w sferze planów i nie wiadomo czy doczekają się stosownych ustaleń i pozwoleń. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą wpływać na podejmowane przez organ decyzje. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien, po prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania (nie poprzestając na zaliczeniu do tego kręgu jedynie tych podmiotów, co do których posiada informacje, że żyją i mają pełne dane adresowe oraz nie dyskwalifikując danego podmiotu ze względu na długość granicy z działką inwestycyjną) zawiadomić te strony o wszczęciu postępowania, o czynnościach podejmowanych w jego toku i umożliwiać im czynny udział na każdym etapie postępowania oraz doręczyć rozstrzygnięcia, uwzględniając przy tym fakt reprezentacji strony przez pełnomocnika i badając prawidłowość złożonego pełnomocnictwa. Nadto, organ powinien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapie, wskazując przyjęte odległości i zakreślając je w czytelnej technice graficznej z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589). Przyjęte zaś rozstrzygnięcie winno zawierać wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 kpa w zw. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" oraz "c" p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a., nie rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania wobec braku wniosku strony, zgłoszonego w trybie art. 210 p.p.s.a. Z uwagi zaś na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd nie skorzystał z trybu art. 152 p.p.s.a ar