II SA/Łd 825/18

Dnia 18 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. A. P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania Z.S. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad matką – S. S. W uzasadnieniu organ wskazał na motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. S. , w którym wyraził ogólne niezadowolenie z decyzji i wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie podniósł, iż składając wniosek podał swój numer telefonu kontaktowego i o wizycie pracownika MOPS miał być poinformowany telefonicznie. Natomiast organ wysłał powiadomienie pocztą. Odwołujący się stwierdził przy tym, że skrzynka pocztowa jest zaśmiecana różnego rodzaju reklamami, a on odruchowo je wyrzuca, nie przeglądając korespondencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , po rozpatrzeniu powyższego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, odwołując się uprzednio do treści art. 16a ust. 1 i art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący w dniu 1 marca 2018 r. złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką - S. S. . Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. pismem z dnia 14 marca 2018 r. zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. II Wydziału Pracy Środowiskowej z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej II Wydział Pracy Środowiskowej pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. poinformował Centrum o niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu nieobecności skarżącego i o braku stawiennictwa na wezwanie dotyczące ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium, odwołując się do treści art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazało, że w tej sytuacji organ I instancji uznał, iż zasadnym jest odmówienie stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad S.S. W dalszych motywach decyzji Kolegium podkreśliło szczególną wagę wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie, podkreślając przy tym, że ten środek dowodowy ma na celu weryfikację faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawa wprowadza w stosunku do innych świadczeń rodzinnych obostrzenie polegające na tym, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obligatoryjne dla organu. Wynika to z art.23 ust. 4e i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych po zmianie przepisów. Ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunków, o których mowa w art. 16a. Organ odwoławczy wskazał również, że aktualizację wywiadu, o którym mowa w ust. 4e, przeprowadza się po upływie 6 miesięcy, jeżeli do końca okresu, na który ustalone zostało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pozostało więcej niż 3 miesiące, oraz w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości, co do spełniania warunków, o których mowa w art. 16a. Kolegium podkreśliło przy tym, że rolą organu jest stała kontrola nad tym, czy przypadkiem nie dochodzi do nadużyć przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, iż powinien zostać wezwany telefonicznie, Kolegium stwierdziło, że rozmowa telefoniczna, a nawet sporządzona na tę okoliczność notatka służbowa, nie stanowiłyby dowodu w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji musi bowiem pisemnie z zastosowaniem reguł wynikających z tych przepisów wyznaczyć termin wywiadu środowiskowego w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo MOPS w Ł. z dnia 21 maja 2018 r. informujące Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł., iż wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, ponieważ podczas wizyty w środowisku w dniu 15 maja 2018 r. skarżący poinformował pracownika socjalnego, iż na czas remontu budynku przy ul. A 6, matka S. S. przeniosła się do córki do J. Po jej powrocie wnioskodawca zobowiązał się przejąć nad nią opiekę, o czym miał poinformować organ I instancji. W dalszej kojeności odpowiadając na zarzuty strony dotyczące kwestii, czy wizyta pracownika socjalnego jest ważniejsza niż opinia kilku lekarzy specjalistów odnośnie opieki nad 92-letnią chorą matką, Kolegium podkreśliło, iż przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obligatoryjne dla organu. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie są władne do przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – S.S., wbrew obowiązującym regulacjom. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł Z.S. , zarzucając, że zaskarżona decyzja zawiera błędy odnośnie osoby, do której jest skierowana. Raz bowiem jest kierowana do Z.S., innym razem do S. Skarżący wskazał również, że organ stwierdził, że S. S. przybywa u córki, której nigdy nie rodziła. Dodał, iż wnioskuje z tego, iż organ niezbyt dobrze zapoznał się z dokumentami sprawy, którą miał rozpatrzeć. Jednocześnie skarżący podniósł, iż nie uzyskał odpowiedzi na pytanie: czy człowiek, który przeprowadza wywiad, decyduje o przyznaniu opieki nad 92-letnią osobą, chorą na Alzheimera, która nie jest w stanie egzystować. Oświadczył przy tym, że opiekuje się matką od 2008 r. i posiada opinie lekarskie, które jednoznacznie stwierdzają, iż matka skarżącego wymaga całodobowej opieki. Dodał, że składając pismo w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, chodziło mu tylko i wyłącznie o wyznaczenie drugiego terminu wizyty pracownika MOPS. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących jednostkowego błędu w imieniu skarżącego Kolegium podkreśliło, iż w dniu [...]. wydało postanowienie nr [...] o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w tym względzie. Ponadto w odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego kwestii przebywania matki skarżącego u córki, której, jak stwierdził skarżący: "nigdy nie rodziła", Kolegium wyjaśniło, że informacja takiej treści została zawarta w piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. skierowanym do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dnia 21 maja 2018 r. W piśmie tym zostało wskazane, że: "podczas wizyty w środowisku w dniu 15.05.2018 r. Pan S. poinformował pracownika socjalnego, że na czas remontu budynku przy ul. A nr 6 matka, S. S. przeniosła się do córki do J. Po jej powrocie Pan S. przejmie opiekę nad nią i poinformuje o tym C.Ś.S.". W ocenie Kolegium powyższe pismo stanowi bezsprzecznie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Dowód ten do chwili obecnej nie został obalony. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. skarżący poparł skargę i wyjaśnił, że oświadczył pracownikowi MOPS, że mama jest u siostry w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją, czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. , uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta nie narusza prawa w sposób określony we wskazanych powyżej przepisach. Materialonprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1852 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa o świadczeniach rodzinnych". W świetle art. 16a ust.1 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Celem tego zasiłku, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi niepełnosprawnymi obywatelami (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 1294/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 23 ust. 4e ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 16a ust. 1 tej ustawy. Ponadto w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. Na tle powołanego art. 23 ust. 4e ustawy o świadczeniach rodzinnych ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, które Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że rolą organów orzekających w sprawach specjalnego zasiłku opiekuńczego jest kontrola nad tym, aby nie dochodziło do nadużyć w zakresie jego przyznawania. Niewątpliwie tej kontroli, mającej na celu weryfikację faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, służy przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, do którego odwołał się ustawodawca w art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzając obligatoryjny wymóg jego przeprowadzenia w ramach ustalania przez organy prawa do tego zasiłku. Z tego powodu także i w orzecznictwie zwraca się uwagę na szczególną wagę tego środka dowodowego w postępowaniu w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r., II SA/Bd 794/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że uniemożliwienie przeprowadzenia tego wywiadu lub nieudzielenie w jego toku wyjaśnień co do okoliczności nim objetych skutkuje, stosownie do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 1 marca 2018 r. złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – S.S. Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. pismem z dnia 14 marca 2018 r. zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. II Wydziału Pracy Środowiskowej z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej II Wydział Pracy Środowiskowej pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. poinformował Centrum o niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu nieobecności skarżącego i o braku stawiennictwa na wezwanie dotyczące ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu. Okoliczności te znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonynym w aktach sprawy materiale dowodowym. Zresztą nie kwestionuje ich sam skarżący, podnosząc, iż oczekiwał kontaktu telefonicznego od pracownika MOPS, i zarazem wskazując, że jego skrzynka pocztowa jest zaśmiecana reklamami i wyrzuca je odruchowo, nie przeglądając korespondencji. Ponadto zwrócenia uwagi w rozważanym kontekście wymaga także znajdujące się w aktach sprawy pismo MOPS w Ł. z dnia 21 maja 2018 r. informujące Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. , iż wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony, i wskazujące na fakt poinformowania pracownika socjalnego przez skarżącego podczas wizyty w środowisku w dniu 15 maja 2018 r., iż na czas remontu budynku przy ul. A nr 6, jego matka przeniosła się do J. Po jej powrocie wnioskodawca miał zaś przejąć nad nią opiekę, o czym miał poinformować organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, Kolegium, odwołując się do regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku. Niewątpliwie przepisy tej ustawy nakładały na skarżącego występującego z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego zasiłku obowiązek poddania się wspomnianemu wywiadowi środowiskowemu celem weryfikacji faktycznej opieki nad niepełnosprawną matką, a ponadto sam skarżący przyjął na siebie obowiązek poinformowania organu I instancji o przejęciu opieki nad matką, po jej powrocie z J. Tymczasem analiza akt sprawy dowodzi, że skarżący nie tylko nie wywiązał się z przyjętego na siebie obowiązku, ale co więcej, w dniu doręczania mu przesyłki przez organ zawierającej przedmiotowe wezwanie nie przebywał pod wskazanym adresem i w konsekwencji nie stawił się na to wezwanie. W obliczu tych faktów nie sposób odmówić trafności stanowisku Kolegium zajętemu w zaskarżonej decyzj w kwestii uniemożliwienia przeprowadzenia przedmiotowego wywiadu środowiskowego, a więc kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy środka dowodowego. Powyższej oceny Sądu nie zmienia podnoszony przez skarżącego fakt oczekiwania na kontakt telefoniczny od pracownika MOPS, głównie z uwagi na wskazany powyżej cel realizowany przez normę zawartą w art. 23 ust. 4e ustawy o swiadczeniach rodzinnych, którym jest weryfikacja faktycznej opieki wnioskodawcy nad osobą niepełnosprawną. Odruchowe zaś wyrzucanie wraz z reklamami przesyłek kierowanych do skarżącego nie świadczy o należytej dbałości o własne sprawy i nie może przemawiać za uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi za niezasadne. W szczególności w odniesieniu do kwestii oczywistych omyłek zawartych w zaskarżonej decyzji dotyczących oznaczenia skarżącego jako strony (adesata decyzji) stwierdzić należy, że omyłki te bezspornie zostały sprostowane przez Kolegium w drodze postanowienia z dnia [...] i w związku z tym te uchybienia organu nie mają żadnego wpływu na wynik kontrolowanej przez Sąd sprawy. Podobnie oczekiwanego przez skarżącego rezultatu nie mógł przynieść zarzut dotyczący błędnego wskazania, iż jego matka na czas remontu budynku przy ul. A nr 6 przebywa "u córki" w J. Matka skarżącego we wskazanym okresie, jak podawał sam skarżący, przebywała bowiem pod innym adresem i dopiero po jej powrocie miał on przejąć nad nią opiekę. Stąd też jeśliby nawet rozważać tę kwestię w kategoriach uchybienia organów, to niewątpliwie pozostaje ona bez istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) i zważywszy na dokonane przez organ sprostowanie oczywistych omyłek w niej zawartych należało uznać, że odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 tej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. IB