II SA/Łd 826/13

Dnia 18 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.bł. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) oraz art. 16 ust. 6, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), orzekł o: - uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne, tj. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 złotych miesięcznie za okres od 1 lutego 2006r. do 31 sierpnia 2006r. oraz w wysokości 153 złotych miesięcznie za okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2011r.; - zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, tj zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2006r. do 31 sierpnia 2011r. w wysokości 10188,00 złotych wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w wysokości 5641,75 złotych, co łącznie stanowi kwotę 15829,75 złotych. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 22 sierpnia 2005r. A. S. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...], nr [...] przyznano wnioskodawczyni prawo do w/w świadczenia w wysokości 144 złotych miesięcznie, na okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. oraz w wysokości 153 złotych miesięcznie na okres od 1 września 2006r. na czas nieokreślony,. Ponadto na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009r., nr 153, poz. 1227) od dnia 1 lutego 2006r. wnioskodawczyni nabyła uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. W konsekwencji decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił w/w decyzję z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...], w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że orzekł o przyznaniu stronie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2005r. do 31 stycznia 2006r. Od tejże decyzji odwołanie wniosła A. S., a Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało ją w mocy. Następnie wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 10 lutego 20132r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 18/12 uchylił decyzje organów obu instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1099/12 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wymienionego wyroku WSA w Łodzi. W efekcie powyższych rozstrzygnięć organ pismem z dnia 18 lutego 2013r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. o przesłanie informacji dotyczącej okresu przyznania bądź odmowy przyznania dodatku pielęgnacyjnego oraz potwierdzonych za zgodność kopii decyzji przyznającej, a w przypadku zaprzestania wypłaty, decyzji wstrzymującej w stosunku do wnioskodawczyni wypłatę w/w świadczenie. Pismem z dnia 18 marca 2013r. ZUS poinformował, iż od dnia 1 lutego 2006r. A. S. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 lat. Organ podkreślił, że świadczenia pobrane przez stronę we wskazanym na wstępie okresie uznać należy za nienależne, bowiem obowiązujące przepisy wyłączają możliwość jednoczesnego otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego i bycia uprawnionym do dodatku pielęgnacyjnego. Dodano, że o przypadkach, w których nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego strona została pouczona we wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, w tym również, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw, a taką zmianą, w ocenie organu, jest niewątpliwie uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Tym samym strona była pouczona o tym, że od momentu przyznania dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawniona jest wyłącznie do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego i tym samym brak jest podstaw do wypłacania na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołała się A. S., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu wyjaśniła, że decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. uchylił od dnia 1 września 2011r. własną decyzję z dnia [...] zmienioną w dniu [...] przyznającą jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. Decyzja ta nie uprawomocniła się, a organ do 31 sierpnia 2011r. wypłacał jej zasiłek pielęgnacyjny, zaś kwestionowaną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. uznał, że przyznany odwołującej się zasiłek pielęgnacyjny był nienależny i nakazał jego zwrot, jako nienależnie pobranego świadczenia. Odwołująca się wyjaśniła, że, w jej ocenie, decyzja taka jest bezprawna, gdyż nie można nakazać zwrotu świadczenia, jeżeli nie jest prawomocna decyzja uznająca świadczenie za nienależnie pobrane. Nadto, jej zdaniem, bezpodstawnym było pozbawienie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2006r. do dnia 1 września 2011r., bowiem zasiłek ten został jej przyznany na czas nieokreślony decyzją z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...]. Dodała, że w chwili wydawania decyzji organ dysponował wszystkimi jej danymi, takimi jak: nr PESEL, data urodzenia, wiedział zatem kiedy ukończy 75 lat i że nabędzie wtedy prawo do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Podkreśliła, ze działała w zaufaniu do urzędu - zakładając, że zna on prawo, w tym również przepisy mówiące, że osoba która ukończy 75 lat ma prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Nadmieniła także, iż jest osobą starszą, schorowaną, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W czasie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego nikt jej nie informował, że jak ukończy 75 lat, to straci prawo do spornego świadczenia. Z uwagi na stan zdrowia nie była w stanie zrozumieć w pełni treści pouczenia, w myśl którego miała powiadomić organ o zmianach, które mają wpływ na prawo do zasiłku, tj. że ukończyła 75 lat, bo to przecież wynika ze znajdujących się w dyspozycji organu dokumentów. Dodała, że jeżeli urząd przyznał prawo do zasiłku bezterminowo, wiedząc ile odwołująca ma lat, była pewna, że takie prawo przysługuje jej zgodnie z decyzją na czas nieoznaczony. Nadto wskazała, że nie podpisywała dokumentu, z którego wynika, że jak otrzyma dodatek pielęgnacyjny, to tym samy straci prawo do zasiłku, a ogólne pouczenie, nie precyzujące powyższej sytuacji, w jej ocenie, nie jest wyczerpującym i nie może być traktowane jako prawidłowe, podobnie jak pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy takiego pouczenia nie zawierała decyzja przyznająca świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 16, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że co do zasady zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez A. S. jest świadczeniem nienależnie pobranym, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...], przyznano A. S. dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 lutego 2006r. w związku z ukończeniem 75 lat. Organ przypomniał, że odwołująca się pobierała w tym okresie również zasiłek pielęgnacyjny, a zgodnie z normą zawartą w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego A. S. nie kwestionuje tego, że była świadoma, iż pobierała zarówno dodatek pielęgnacyjny jak i zasiłek pielęgnacyjny. Wskazała bowiem, że nie miała świadomości że nie może pobierać obu świadczeń równocześnie. Kolegium podkreśliło, iż A. S. była pouczona we wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw. Zapoznała się z treścią pouczenia, potwierdzając powyższe własnoręcznym podpisem. Zatem była prawidłowo pouczona, że w przypadku przyznania dodatku pielęgnacyjnego jest zobowiązana poinformować organ o przyznaniu dodatku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Bezspornym, w ocenie organu odwoławczego, jest, iż nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku, czego konsekwencją jest uznanie, że pobrała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny, a co za tym idzie obowiązek jego zwrotu, łącznie z ustawowymi odsetkami naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Powyższą decyzję A. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Tytułem wstępu wskazać wypada, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna oznacza wyjaśnienie treści konkretnych przepisów prawnych, które mają w rozpoznawanej sprawie zastosowanie i ich wykładnię w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia, krytykę sposobu zastosowania normy prawnej przez organ czy sąd, jak i wyjaśnienie, dlaczego jej zastosowanie było błędne. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W związku z powyższym przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 lutego 2012r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 18/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą organ pierwszej instancji, zmienił decyzję własną z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania A. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005r. do 31 stycznia 2006r. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA ocenił m.in. jako zasadny zarzut skarżącej o braku świadomości, że świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługiwało. Jak wynika bowiem z dokumentacji, znajdującej się w aktach administracyjnych, na podstawie decyzji z dnia [...] A. S. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności. We wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia zawarte było pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Niemniej pouczenie to wraz z wnioskiem pozostało w aktach sprawy, zaś - co istotne - pouczenia tego nie zawierała już doręczona skarżącej decyzja. Na decyzji zamieszczono jedynie zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian, mających wpływ na prawo do świadczenia. Tak skonstruowane pouczenie, nie precyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń w istocie, zdaniem Sądu, pouczeniem nie jest. Pouczenie udzielane świadczeniobiorcy przez organ winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono być przy tym obarczone brakiem konkretności. Pouczenia o dużym stopniu ogólności, jak w niniejszej sprawie, nie mogą, w ocenie Sądu, zostać uznane za wystarczające. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi też, zdaniem Sądu, naruszenie zasad praworządności (art. 7 k.p.a.), obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa. (art. 8 k.p.a.), a także należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.). Powyższy wyrok został zaskarżony przez organ odwoławczy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1099/12 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał zaś m.in., iż w sytuacji gdyby okazało się, że A. S. otrzymywała przez kilka lat zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i dodatek pielęgnacyjny to organ winien zdawać sobie sprawę, że sytuacja taka byłaby następstwem zaniedbań leżących po stronie Prezydenta Miasta Ł., który nie zwrócił wcześniej na ten fakt uwagi. Jak wyżej wskazano, sformułowane w prawomocnych wyrokach poglądy prawne, pozostają wiążące dla organu oraz sądu, ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę. Kontrolując zatem zaskarżone w niniejszej sprawi rozstrzygnięcie, wskazać należy, iż jego podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Zatem niespornym jest, że warunkiem stwierdzenia przez organ, iż dana osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać ich zwrotu jest m.in. ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. Mając na uwadze wskazane wyżej orzeczenie WSA w Łodzi oraz stanowisko wyrażone w wyroku NSA, za przesądzoną należy uznać, iż w realiach niniejszej sprawy warunek ten nie został spełniony, bowiem znajdujące się w aktach sprawy pouczenie zamieszczone zostało na formularzu wniosku, w jego dolnej części już po podpisie strony i bardzo drobnym drukiem, a przy tym skonstruowane dość enigmatycznie poprzez wskazanie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, w zakresie którego następuje odesłanie do przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.). Nie odnosi się ono wobec tego indywidualnie do osoby skarżącej, a nadto jego brzmienie jest nieczytelne dla przeciętnego świadczeniobiorcy. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o pouczenia zawarte w decyzjach Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz z dnia [...], które posługują się lakoniczną i ogólnikową formułką "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego strona obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia ds. Obsługi Świadczeń Rodzinnych ul. [...], [...]". Przy czym organ nie wyjaśnia jakie to zmiany, w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącej, mogłyby mieć wpływ na otrzymywane świadczenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza również otrzymania przez stronę jakiegokolwiek innego pouczenia, chociażby w formie odrębnego pisma. Dla porządku wskazać trzeba, że skarżąca w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego (w 2005r.) miała 74 lata, była osobą schorowaną, mającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, na co zwracała uwagę w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wobec powyższego nie można zaaprobować wniosków organu odwoławczego, co do zaistnienia przesłanki prawidłowego pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia, zaś tylko prawidłowe, czytelne i jasne pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, jej wina w ujęciu subiektywnym (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 762/11 – Lex nr 106976, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt I OSK 826/09 – Lex nr 558234, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2078/10 – Lex nr 957287). Konsekwencją zaś braku właściwego pouczenia jest niemożność przypisania świadczeniobiorczyni świadomości, że pobierała świadczenie nienależne. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Tym samym organ dokonał niewłaściwej, pozostającej w sprzeczności z poglądem prawnym, wyrażonym w prawomocnym wyroku sądowym, wykładni definicji świadczenia nienależnie pobranego, co stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego mającego bezpośredni wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku z art. 153 p.p.s.a. Dodać należy, iż przy braku podstaw do przypisania stronie, iż świadomie pobierała świadczenie jej nienależne brak też brak podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu tegoż świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd zobligowany był do wyeliminowani z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Okoliczność, iż pobrane świadczenie zostało już wyegzekwowane przez organ, pozostaje bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Nie czyni również toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS