II SA/Łd 826/18

Dnia 13 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda -Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę. A.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...], odmówił J. S. umorzenia w całości nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko M. S. za okres od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września 2016 roku w kwocie 3.000 zł wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...] . Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła J. S., która domagając się jej uchylenia i umorzenia nienależnie pobranej kwoty w całości, zakwestionowała zasadność uznania kwoty wypłaconego jej świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane. To działanie Prezydenta Miasta doprowadziło do powstania nienależnie pobranego świadczenia przyznając je bez dokładnego zbadania sytuacji dochodowej rodziny i powinien ponieść tego konsekwencje. Składając w [...] wniosek o świadczenia rodzinne odwołująca niczego nie zataiła i złożyła wszystkie niezbędne dokumenty, a wśród nich zaświadczenie z A. Sp. z o.o. o zatrudnieniu męża od [...] . Tymi dokumentami też dysponował organ rozpatrując wniosek o świadczenie wychowawcze. Świadczenie w owym okresie pobierała w dobrej wierze, a zatem nie może zostać ono uznane za świadczenie nienależnie pobrane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawiając treść regulacji prawnych wskazał, iż zgodnie z art. 25 ust. 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1851 ze zm., dalej jako: "ustawa"), warunkiem umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części są szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Umorzenie należności nienależnie pobranego świadczenia ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dotycząca rodziny uniemożliwia stronie wywiązanie się z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które z innych przyczyn pozostawało w jej dyspozycji. Zdaniem Kolegium, wniosek J. S. został rozpatrzony przy uwzględnieniu jej sytuacji dochodowej i rodzinnej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Organ administracji poczynił ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Kolegium podzieliło pogląd Prezydenta Miasta, że trudna sytuacja dochodowa nie stanowi sama w sobie przesłanki, która umożliwiłaby umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, rodzina składa się z 4 osób, a w jej skład wchodzą: J. S. (35 l.) i jej mąż – K. S. (39 l.) oraz dwoje dzieci M. S. (10 l.) i W. S. (3 l.). Organ I instancji ustalił, iż stałym źródłem dochodu rodziny jest wynagrodzenie K. S. z tytułu podjęcia zatrudnienia od dnia [...] w wysokości netto 2.445,40 zł (za miesiąc [...]), świadczenie wychowawcze w kwocie 1.000 zł oraz świadczenia rodzinne w kwocie 619 zł na dzieci (zasiłek rodzinny w wysokości 124 zł i 95 zł, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego 400 zł). Rodzina nie przedstawiła dokumentów co do złej sytuacji zdrowotnej (jedynie zgłasza, że syn boryka się z niedoborem odporności, której następstwem są częste zachorowania kończące się zapaleniem oskrzeli lub zapaleniem płuc, co wiąże się z kosztownym leczeniem) bądź też dokumentów twierdzących, że w rodzinie występuje niepełnosprawność czy też występują inne okoliczności szczególne, które pozwoliłyby na umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie organu, chociaż sytuacja materialna strony w istocie jest trudna i może wymagać szeregu wyrzeczeń, to jednak w ocenie Kolegium, sytuacja ta nie może zostać uznana za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń, a nie względem wszystkich rodzin. Chodzi więc o sytuacje nadzwyczajne, których nie sposób przewidzieć przy dochowaniu nawet najwyższej staranności, sytuacje nagłe, niespodziewane. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności o charakterze szczególnym czy nadzwyczajnym, niezależnym od strony. Zarówno odwołująca, jak i jej mąż są osobami zdolnymi do pracy, w wieku pełnej aktywności zawodowej, nie ma przeszkód wykluczających ich z rynku pracy, mogą zatem podejmować starania w celu poprawy swojej sytuacji materialnej i spłaty nienależnie pobranego świadczenia. W rodzinie nie występuje niepełnosprawność czy problemy zdrowotne, a także nie ma żadnych przeszkód do podjęcia zatrudnienia w przyszłości (po zakończeniu urlopu wychowawczego), rodzina posiada stałe dochody (w wysokości przekraczającej możliwość udzielenia pomocy ze świadczeń pomocy społecznej), nie ma zatem przeszkód dla spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Organ zwrócił także uwagę na okoliczności związane z przyczynami powstania zadłużenia oraz ochroną interesu społecznego. Niewątpliwie, wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze z obrotu prawnego w trybie wznowieniowym i odmowa przyznania tego świadczenia, wypełnia definicję świadczenia nienależnie pobranego określoną w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Świadczenie wychowawcze wypłacone odwołującej stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze podlegające zwrotowi, co zostało ustalone ostateczną decyzją, a skarga została prawomocnie oddalona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Łd 702/17). Kwestia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego jest bezsporna i niepodważalna, wiążąca w sprawie. Zarzuty podnoszone w odwołaniu odnoszące się do kwestionowania tej kwestii nie mogą być skuteczne. W konkluzji Kolegium podzieliło pogląd Prezydenta Miasta i również nie znalazło podstaw do zastosowania wobec strony ulgi w spłacie zobowiązania w postaci umorzenia należności. Reasumując, decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami i uzasadniona, a argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione. W skardze na powyższą decyzję J. S. wskazała, iż organ odmówił jej umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, choć to zostało przyznane decyzją wydaną na podstawie niepełnej dokumentacji, gdzie organ I instancji posiadał na dzień wydania decyzji wiedzę o brakach formalnych w postaci zaświadczenia o dochodach, przy składanym wniosku. Z tego powodu autorka skargi wniosła o uchylenie decyzji obu organów administracji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości. W motywach skargi jej autorka opisała dotychczasowe postępowanie poczynając od przedstawienia wszelkich okoliczności związanych z przyznaniem jej świadczenia wychowawczego. Skarżąca w szczególności wskazała, iż w toku postępowania w sprawie przyznania świadczenia, zostały przekroczone pewne normy społeczne i została ona narażona na niebezpieczeństwo poniesienia konsekwencji za cudzy błąd oraz ogromny stres związany z całą tą sytuacją. Organy odmówiły umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego motywując rozstrzygnięcie faktem braku zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Organ I instancji od momentu, kiedy cała sprawa miała swój początek nie odniósł się do kwestii poruszanej niemalże w każdym odwołaniu, dotyczącym błędu urzędnika wydającego pierwotną decyzję w sprawie. Sprzeczne z zasadą praworządności jest przenoszenie na stronę postępowania odpowiedzialności za błędy organu administracji. Kwestia poruszana niemalże w każdej decyzji wydanej zarówno przez Miejski Ośrodek, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a która wymaga wyjaśnienia to świadomość pobierania nienależnego świadczenia. Jak oświadczyła skarżąca, świadczenie przyznane na córkę w okresie od kwietnia do września 2016 roku skarżąca pobierała nieświadomie tzn. "nie byłam świadoma, iż zostało mi ono nienależnie przyznane". Była przekonana, iż ja jako wnioskodawca spełniłam wszystkie warunki, aby móc pobierać to świadczenie. Ponadto zwracając uwagę na definicję "świadczenia nienależnie pobranego" skarżąca podkreśliła, iż na ogół obowiązek obciąża tylko tego, kto nienależnie to świadczenie przyjął, jednak nie jest możliwe orzekanie tutaj o zwrocie pobranego świadczenia, w momencie braku winy umyślnej lub też zaniedbania po stronie osoby pobierającej świadczenie. Zasada zaufania obywateli do organów państwa pozwala przypuszczać, że czynności rzutujące na egzystencję strony, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i normami panującymi w społeczeństwie i nie pozwolą na narażenie na konsekwencję błędnych decyzji. Za dług powstały na koncie strony z racji "nieświadomego" pobierania świadczenia wychowawczego, odpowiedzialna jest osoba, która pomimo istniejących braków formalnych przyznała mi świadczenie i to właśnie ona powinna ponieść konsekwencję swojej nieprawidłowej decyzji, która nie powinna znaleźć się w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się zatem do oceny czy zachodziły w sprawie przesłanki do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W ocenie składu orzekającego, organ obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1851 ze zm., dalej jako: "ustawa"), której art. 25 ust. 10 wskazuje, że warunkiem umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części są szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, umorzenie nienależnie pobranego świadczenia ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dotycząca rodziny uniemożliwia stronie wywiązanie się z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które z innych przyczyn pozostawało w jej dyspozycji. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 25 ust. 10 ustawy zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń wychowawczych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie, działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 K.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia powyższych należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu, na co zwrócił szczególną uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 roku, sygn. akt IV SA/Gl 1217/14 (wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w ramach ustawowego skrępowania, gdyż powinny wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane, czemu nie sprostały orzekające w niej organy. W tej mierze wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do uprawnionego wniosku, że organy obu instancji podjęły wszelkie działania w celu ustalenia stanu faktycznego czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Działanie w ramach uznania administracyjnego, co wymaga podkreślenia, nie oznacza jednak dowolności. Ażeby rozstrzygnięcie sprawy nie było dowolne, organ administracji musi poprzedzić je wnikliwym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu decyzji musi wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy wnikliwie przeanalizowały aktualną sytuację życiową, zdrowotną, dochodową i rodzinną skarżącej. Przede wszystkim dostrzec należy, iż we wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia skarżąca wskazała, że od dnia 22 września 2016 roku do końca 2018 roku przebywa na urlopie wychowawczym po urodzeniu syna. W tym czasie czteroosobowa rodzina skarżącej pozostaje na wyłącznym utrzymaniu jej męża. U młodszego syna skarżącej stwierdzono astmę wczesnodziecięcą i dość duży niedobór odporności, co w konsekwencji oznacza że tenże często choruje, co zwykle kończy się zapaleniem płuc lub oskrzeli, zatem kosztownym leczeniem. Ponadto skarżąca we wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia opisała wszelkie okoliczności związane z przyznaniem wspomnianego świadczenia, które – w jej ocenie – oznaczają, że działała w dobrej wierze, zatem nie powinna być obciążona obowiązkiem zwrotu świadczenia. W ocenie organów obu instancji, żadna ze wskazanych we wniosku okoliczności nie może być uznana za "szczególnie uzasadnioną okoliczność dotyczącą sytuacji rodziny", co poskutkowało odmową umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Wskazane okoliczności – istotnie – nie mogą być zakwalifikowane jako okoliczności szczególnie uzasadnione. Z założenia bowiem okoliczności szczególnie uzasadnione muszą być nadzwyczajnymi sytuacjami, przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia uwzględnienie wniosku z uwagi na okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że rodzina nie jest w stanie sobie z nim poradzić. Przyznanie ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, przy niewątpliwie ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny pod pojęciem szczególnie uzasadniającego przypadku rozumie sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec, dochowując należytej staranności (wyrok NSA z dnia 26 października 2011 roku, sygn. I OSK 962/11). Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości. rp