II SA/Łd 827/24

Dnia 3 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2024 roku znak SKO.4115.229.2024 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dobroń z dnia 25 lipca 2024 r., znak: GOPS.5120.ODPŁ.105.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej I. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 27 sierpnia 2024 r., znak: SKO.4115.229.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania I.S. (dalej także: skarżąca, strona), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dobroń z dnia 25 lipca 2024 roku o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 25 lipca 2024 roku Wójt Gminy Dobroń (dalej także: organ I instancji), ustalił dla I.S. odpłatność za pobyt syna skarżącej - B.S. w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w T. (dalej: DPS) w miesięcznej wysokości 731,00 zł, od dnia jego umieszczenia w DPS. Opłata za pobyt w DPS uiszczana miała być (od dnia umieszczenia syna skarżącej w DPS) w terminie do 10 - go dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy ośrodka. Opłata za niepełny miesiąc miała być uiszczana proporcjonalnie do dni pobytu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na art. 61 ustawy o pomocy społecznej, po czym dodał, że na podstawie decyzji z dnia 10 maja 2024 r. syn skarżącej został umieszczony w DPS. W dniu 25 lipca 2024 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca DPS przez członka rodziny. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że strona jest matką mieszkańca placówki i jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt syna. Kwota 70% dochodu mieszkańca placówki jest mniejsza od całkowitej opłaty za pobyt w DPS; pozostała do uiszczenia kwota wynosi 4.196,56 zł. Ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód strony wynosi 3.059 zł i jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, dlatego też organ I instancji ustalił odpłatność za pobyt syna strony w DPS w miesięcznej wysokości 731,00 zł. W dniu 19 czerwca 2024 r. organ wysłał do strony umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, która została odebrana w dniu 25 czerwca 2024 r. Strona nie wyraziła zgody na zawarcie umowy. Decyzja została doręczona stronie w dniu 1 sierpnia 2024 r. (potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). W dniu 13 sierpnia 2024 r. strona wniosła odwołanie. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji wskazując, iż podstawą zaskarżenia jest fakt, iż nie rozpoznano sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej stanowiącej podstawę do zastosowania art 64 ustawy o pomocy społecznej, w świetle którego oprócz kryterium dochodowego przewiduje się możliwość zwolnienia danej osoby z opłaty nawet po przekroczeniu owego limitu kwotowego, jeżeli istnieją ku temu uzasadnione podstawy. Ponadto wskazała na braki w ustawie o pomocy społecznej. Ustawa ta wskazuje w przywołanym powyżej art. 61 ust 2 pkt 2, iż opłata jest ustalana z krewnymi na podstawie zawartej umowy, ale nie przewiduje sytuacji, w której dana osoba nie będzie chciała zawrzeć takiej umowy. W ocenie skarżącej nie ma przepisu, który upoważniałby organ do ustalenia takowej opłaty samodzielnie, w formie decyzji administracyjnej. Tym samym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy - poprzez zwolnienie z wymaganego świadczenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 k.p.a. organ I instancji przekazał w dniu 22 sierpnia 2024 r. odwołanie wraz z aktami sprawy do organu II instancji. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie uznał, iż zaskarżoną decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 60 ust. 1 – 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-2, 2d i 2e, art. 103 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej także: u.p.s.), podkreślił, że ze względu na zmiany w wysokości dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności oraz ze względu na zdarzenia losowe, związane ze śmiercią małżonka lub kolejnych zstępnych (wstępnych), krąg osób mających zgodnie z ustawą ponosić koszty pobytu w DPS jego mieszkańca może ulegać zmianie. Oznacza to, że nie jest wystarczające jednorazowe rozstrzygnięcie, kto i w jakiej wysokości jest obowiązany do ponoszenia przedmiotowych kosztów, w toku trwającego pobytu osoby skierowanej w domu pomocy może dochodzić do zmian w tym zakresie. Model trybu ustalania obowiązku ponoszenia opłat przez określone osoby oraz egzekwowania od nich tego obowiązku winien tę okoliczność uwzględniać, zapewniając sprawność realizacji zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z zasadą pomocniczości. Nie sposób też pominąć faktu, że katalog osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej pokrywa się częściowo z katalogiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 128 i art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2809), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 144 1 zd. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W przekonaniu organu odwoławczego obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 u.p.s. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że o obowiązku ponoszenia opłat przez zstępnych (co do zasady) rozstrzyga bezpośrednio ustawa wskazując wprost krąg oraz kolejność osób zobowiązanych. Regulacja ta wywodzi się z prawa rodzinnego i odpowiada kręgowi osób zobowiązanych do alimentacji. O treści i wymagalności tego obowiązku dotyczącym małżonków, wstępnych i zstępnych decydują zatem prawne więzy małżeństwa i pokrewieństwa, nie zaś indywidualny stan faktyczny. Przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy musi [być – dopisek Sądu] skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy. Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną przez ustawę do ponoszenia opłat, skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat. Ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter alternatywny tzn. że organ może ustalić taką opłatę zarówno w drodze decyzji, jak i umowy (alternatywa łączna). Umowa może uzupełniać decyzję i odwrotnie, decyzja może uzupełniać umowę. Dlatego należy przyjąć, że o tym, jaką formą określona będzie wysokość opłaty za DPS, będzie decydował organ administracji, a strona nie ma prawa domagać się ustalenia opłaty w innej formie. Dalej wskazano, że bezspornym jest, że skarżąca jest matką mieszkańca DPS. Zdaniem organu odwoławczego, na gruncie niniejszego stanu faktycznego kluczowe dla ustalenia obowiązku i wysokości odpłatności skarżącej za pobyt jej syna w DPS jest zatem ustalenie dochodu na osobę w rodzinie strony. Wyjaśniono, że w dniu 22 maja 2024 roku przeprowadzono wywiad środowiskowy ze skarżącą i ustalono, iż: strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; dochód strony wynosi 3.059 zł i jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W dniu 19 czerwca 2024 r. organ wysłał do strony umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, która została odebrana w dniu 25 czerwca 2024 r. jednak strona nie wyraziła zgody na zawarcie umowy. Wobec całkowitego kosztu pobytu w DPS na poziomie 6.222,54 zł, ponoszeniu przez mieszkańca DPS odpłatności za pobyt w kwocie 2.025,98zł, do dopłaty przez skarżącą pozostała kwota 731,00 zł. Z uwagi na powyższe ustalenia i w związku z odmową podpisania przez stronę umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt syna w DPS i zgodą na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zgodnie z postanowieniami art. 61 ust. 2d oraz art. 62 ust. 2 pkt 2 lit. b, przy uwzględnieniu ograniczeń z ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odpłatność strony za pobyt członka rodziny w DPS należało ustalić w drodze decyzji administracyjnej i z uwagi na ustalony dochód oraz możliwości strony wskazano na kwotę 731,00 zł miesięcznie. Organ odniósł się także do okoliczności podnoszonych przez stronę w odwołaniu - związane z wystąpieniem przesłanek uzasadniających zwolnienie skarżącej od spornej opłaty na podstawie przepisów art. 64 u.p.s. Wyjaśniono, że brzmienie powołanego artykułu zostało zmienione przez art. 1 pkt 8 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). Ustawa ta weszła w życie 4 października 2019 r. i nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, co oznacza, że do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy nowe. Organ wyjaśnił, że powyżej wspomniana nowelizacja jest istotna w kontekście rozbieżnych poglądów, iż wniosek strony o zwolnienie z odpłatności organ może rozpoznać dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Organ II instancji wyjaśnił, że od 4 października 2019 r. powołany artykuł 64 otrzymał brzmienie, wskazujące że osoby wnoszące opłatę można zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego i spełnieniu przesłanego wskazanych w przepisie. Natomiast na podstawie ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66) w art. 64 po pkt 6 kropkę zastąpiono średnikiem i dodano pkt 7 w brzmieniu: "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty". Jak wynika z powyższego ustawa nowelizująca poszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uzasadnienia projektu do tej ustawy wynika, że zmiana poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących. Organ wskazał, że z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy i organy mogły podjąć już na tym etapie decyzję co do ewentualnego zwolnienia strony z opłaty – po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania, a przede wszystkim złożenia stosownego wniosku przez skarżącą. W tym miejscu organ podniósł, że strona jest osobą schorowaną. Organ wyjaśnił dalej, że zwolnienie z art. 64 u.p.s. ma charakter fakultatywny, a wymieniony w nim katalog przesłanek do fakultatywnego zwolnienia jest otwarty. Organ powinien zbadać sytuację wnioskodawcy w kontekście wskazanych w art. 64 u.p.s. przesłanek, ale może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w tym przepisie, uznając je za szczególnie uzasadnione, jednak muszą to być okoliczności związane z wyjątkową lub trudną sytuacją (rodzinną, osobistą czy majątkową). W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził obligatoryjną czynność jaką jest wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalił, że dochód strony wynosi 3.059,00 zł. Kolegium podkreśliło, że decyzja oparta o treść art. 64 u.p.s. jest wydana w ramach, tzw. uznania administracyjnego z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy, w zakresie sytuacji osobistej, majątkowej, dochodowej i rodzinnej strony, jako osoby wnoszącej opłatę za pobyt syna w DPS i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku jej ponoszenia. W sprawie o częściowe lub całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS właściwe organy dysponują podwójną swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia - decyzja pozytywna albo decyzja negatywna. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji zebrał i rozpoznał materiał dowodowy kompleksowo. Skarżąca chcąc skorzystać ze zwolnienia z ponoszenia opłaty powinna złożyć stosowny wniosek do organu I instancji uzasadniając go chociażby podnoszonym w odwołaniu art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że na marginesie należy zaznaczyć, iż postępowanie to jest postępowaniem wnioskowym, a zatem koniecznym jest złożenie stosownego wniosku, który rozpocznie procedurę mającą na celu zwolnienie skarżącej z opłaty za pobyt syna w DPS. W ocenie Kolegium, organ prowadzący postępowanie w I instancji, wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6-16 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ administracji obowiązek dopuszczania jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem w sprawie mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Statuują także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (80 k.p.a.). Obowiązująca w prawie administracyjnym zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, iż organ rozpatrując materiał dowodowy nie może w swojej ocenie pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest swoje stanowisko logicznie i przekonywująco uzasadnić. Treść uzasadnienia decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona, stosownie do wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa. W ocenie organu odwoławczego, powyżej opisane zasady zostały w sprawie zachowane. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła organowi naruszenie: a) art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w świetle, którego zobowiązanymi do świadczenia są zstępni przed wstępnymi. b) art. 64 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, bowiem nie uwzględniono okoliczności, zwłaszcza takich jak długotrwała choroba, niepełnosprawność lub inne zdarzenia losowe – skarżąca uległa wypadkowi skutkiem czego w związku ze złamaniem szyjki kości udowej musiała przejść operację i rehabilitację. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości oraz wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 25 lipca 2024 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.) decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za wydanym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna umożliwić, zarówno adresatom rozstrzygnięcia, których bezpośrednio ono dotyczy, jak i sądowi badającemu jego legalność, odtworzenie toku czynności procesowych oraz procesu rozumowania organu, który doprowadził do określonej konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz poznanie motywów rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty podniesione przez stronę, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zabrakło opisanych wyżej elementów. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji oprócz powołania przepisów ustawy o pomocy społecznej ograniczył się jedynie do stwierdzenia: "Na podstawie decyzji nr GOPS.5110.DPS.77.2024 z dnia 10.05.2024 r. Pan B.S. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej Nr [...] w T. W dniu 25.07.2024 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca Domu Pomocy Społecznej Pana B.S. przez członka rodziny. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że: 1) Strona jest matką mieszkańca placówki i jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt Pana B.S. 2) Kwota 70 % dochodu mieszkańca placówki jest mniejsza od całkowitej opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w T.; pozostała do uiszczenia kwota wynosi 4 196,56 zł. 3) Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; 4) Dochód strony wynosi 3 059 zł. i jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, dlatego też tut. Ośrodek ustalił odpłatność za pobyt syna Strony- B.S. w Domu Pomocy Społecznej w miesięcznej wysokości 731, 00 zł. 5) W dniu 19.06.2024 r. tut. Ośrodek wysłał do strony umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, która została odebrana w dniu 25.06.2024 r. Strona nie wyraziła zgody na zawarcie umowy.". Organ I instancji nie wskazał nie tylko jaka jest całkowita wysokość odpłatności za pobyt syna skarżącej w DPS, a także jaka jest podstawa ustalenia tej opłaty, ale także kto oprócz skarżącej jest zobowiązany do ponoszenia tejże opłaty. Organ I instancji nie wskazał także w jaki sposób wyliczył opłatę należną od skarżącej. Wątpliwości Sądu budzi także ustalona przez organy wysokość dochodu skarżącej – według oświadczenia skarżącej z 21 maja 2024 r. stanowiącego załącznik do wywiadu środowiskowego jej dochód miesięczny wraz ze wszystkimi dodatkami wynosi "700 euro = 2975 zł", podczas gdy zdaniem organów dochód ten wynosi 3059 zł. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się, co prawda, odręczna notatka bez podpisu, która prawdopodobnie stanowi robocze wyliczenie między innymi dochodu skarżącej o treści "700 x 4,37 = 3059 [...] Kurs euro na dzień 17 VI 24 r. – 4,37". Notatki tej nie można jednak uznać w żaden sposób za rzetelne wyliczenie dochodu skarżącej, mającego stanowić przecież podstawę do ustalenia jej odpłatności za pobyt syna w DPS. Z kolei organ II instancji, co prawda wskazał, że całkowity koszt pobytu w DPS w T. wynosi 6 222,54 zł, odpłatność syna skarżącej za pobyt w DPS wynosi 2 025,98 zł, zaś do dopłaty przez skarżącą pozostaje kwota 731,00 zł. Organ II instancji nie wskazał jednak na jakiej podstawie został ustalony całkowity koszt pobytu syna skarżącej w DPS w T.. Organ II instancji nie wskazał także w jaki sposób ustalił odpłatność syna skarżącej za pobyt w DPS, przy czym Sąd zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów z których wynikałby dochód syna skarżącej. Organ II instancji nie wskazał także w jaki sposób wyliczył opłatę należną od skarżącej. Organ nie wskazał również kto oprócz skarżącej jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt syna skarżącej w DPS. Sąd zwraca uwagę, że wzmianka o osobach zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt syna skarżącej w DPS (synów B.S. – syna skarżącej) znajduje się w aktach administracyjnych w skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi piśmie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z 11 października 2024 r., podczas gdy zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana 27 sierpnia 2024 r. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie trudno uznać, iż organy wydały rozstrzygnięcia w oparciu o należycie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji, iż ustaliły aktualny na dzień wydania decyzji stan faktyczny. Stanowiło to naruszenie art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt jej syna w DPS. Organ II instancji nie odniósł się także do wszystkich zarzutów odwołania, w tym przede wszystkim, do argumentacji dotyczącej kolejności osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt syna skarżącej w DPS. Taka sytuacja, zwłaszcza przy braku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) przez organy obu instancji, nie mogła być przez Sąd zaaprobowana. Nie ulega wątpliwości, iż bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, co wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 marca 2017 r., II SA/Rz 1464/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Opisane powyżej uchybienia organów naruszają także przepisy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazane powyżej naruszenia są o tyle doniosłe, że mogły prowadzić do naruszenia prawa materialnego w kontekście ustalenia prawidłowej wysokości opłaty pozostałej po partycypacji mieszkańca DPS i innych osób, w pierwszej kolejności zobowiązanych do opłaty (synów mieszkańca DPS), a w dalszej kolejności – rozważenia zwolnienia skarżącej z ustalonej w ten sposób opłaty, o co wniosła skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu uzasadnienia organów obu instancji nie realizują również zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., ponieważ organ pominął wyjaśnienie stronie wskazanych wyżej istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia kwestii. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wprawdzie organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2022 r., II SA/Gd 461/21, LEX nr 3321555, CBOSA). Brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (por. uchwała SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, OSNC 1987, nr 11, poz. 167). Wskazać należy, że uchybienie proceduralne organu odwoławczego spowodowałoby, że w zakresie prawidłowego uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego, inicjatywę musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Dlatego też taki sposób uzasadnienia nie spełniający wyżej opisanych kryteriów, uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. dc