II SA/Łd 829/18

Dnia 29 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i umorzenie postępowania oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania L.P., pełnomocnika inwestora A SA w G. od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej SN-15 kV wraz ze słupem kablowym oraz rozbiórce fragmentu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV nr [...] Ł.-L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz.l257 ze zm., dalej jako k.p.a.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r.poz. 1369 ze zm.), uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej SN-15 kV wraz ze słupem kablowym oraz rozbiórce fragmentu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV nr [...] Ł.-L.. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Ł. orzekł o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej SN-15 kV wraz ze słupem kablowym oraz rozbiórce fragmentu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV nr [...] Ł.-L. wskazując, że Gmina Ł. posiada obowiązujący, aktualny miejscowy plan zagospodarowania gm. Ł. zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy w Ł. [...] z dnia [...] marca 2004 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr[...], poz. [...] z dnia [...] maja 2004 r., co wyklucza możliwość wydania wnioskowanej decyzji. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył inwestor wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania bądź uchylenie i orzeczenie w sprawie. Odwołujący podkreślił, że fakt obowiązywania miejscowego planu nie wyklucza możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej, która w takiej sytuacji pełni funkcję uzupełniającą w stosunku do planu miejscowego. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w dniu 12 marca 2018 r. inwestor złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej SN-15 kV wraz ze słupem kablowym oraz rozbiórce fragmentu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV nr [...] Ł.-L. Powołując się na przepisy art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., poz. 717 ze. zm., dalej jako u.p.z.p.), organ odwoławczy wyjaśnił, iż inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zatem podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie takiej decyzji jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy to w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy lub inwestycji celu publicznego, czy przed złożeniem wniosku inwestora skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. określa wyraźnie, że od chwili wejścia w życie planu zagospodarowania, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może się toczyć, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zatem gdy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje, organ w pełni uprawniony jest do zakończenia postępowania o wydanie warunków zabudowy poprzez stwierdzenie jego umorzenia, jako bezprzedmiotowego. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym. Przyczyny tak pojmowanej bezprzedmiotowości postępowania mogą stanowić zarówno zdarzenia faktyczne, jak i prawne. W literaturze jednak podkreśla się, że charakter przyczyn bezprzedmiotowości nie ma znaczenia, gdyż umorzenie postępowania jest obligatoryjne, jeśli "z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe". Umorzenie postępowania w sprawie oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona. Reasumując Kolegium wskazało, iż organ I instancji, kierując się powyższym winien postępowanie z wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej SN-15 kV wraz ze słupem kablowym oraz rozbiórką fragmentu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV nr [...] Ł.-L., w sytuacji obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego - umorzyć w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a, jako bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odnosząc się do argumentów strony odwołującej o braku możliwości zrealizowania inwestycji w sytuacji obowiązywania miejscowego planu na terenie gminy wyjaśniło, że gdy dla danego terenu obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Jedną z głównych funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenu w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne, gdyż nie może budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania, zaś jego zmiana może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Przytaczając treść art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., organ odwoławczy wyjaśnił, iż z powyższych uregulowań wynika, że to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r., poz. 65) zalicza się inwestycje polegające m.in. na budowie sieci elektroenergetycznej. Także tam wskazuje się zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod taką infrastrukturę oraz warunki zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiodła A Spółka Akcyjna z siedzibą w G., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając: 1. naruszenie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wydana w razie istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od literalnej wykładni tego planu; 2. naruszenie § 16 ust. 6 i 8 miejscowego planu zagospodarowania gminy Ł. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w Ł. [...] z dnia [...] marca 2004 roku poprzez ich pominięcie, albowiem przepisy te wskazują na to, że zmiana lokalizacji linii energetycznych (w związku ze zmianą lokalizacji stacji transformatorowych) nie wymaga zmiany planu zagospodarowania, a może się odbywać w drodze "decyzji administracyjnych", czyli w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego może stanowić uzupełnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy plan ten nie zawiera wystarczających w tej kwestii uregulowań. Właśnie w taki sposób winien być interpretowany przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z w/w przepisem inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli miejscowy plan nie zawiera wystarczających w tej kwestii zapisów albo też wcale ich nie zawiera, to lokalizacja takiej inwestycji możliwa jest właśnie w oparciu o rzeczoną decyzję. Nadto strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie, Kolegium wydało zaskarżoną decyzję nie analizując miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Ł. [...] z dnia [...] marca 2004 r., mimo że na plan ten się powołało. Podkreśliła, że sam ten plan zakładał wydanie stosownych decyzji lokalizacyjnych w odniesieniu do urządzeń elektroenergetycznych, na co wskazuje wprost wykładnia § 16 ust. 6 i 8 tegoż planu stanowiąc, że: - lokalizowanie w trybie decyzji administracyjnej sieci transformatorowych 15/04 kV pozą liniami rozgraniczającymi dróg, - zmiana lokalizacji sieci transformatorowych oraz lokalizacja dodatkowych stacji transformatorowych nie objętych planem, nie wymaga zmiany ustaleń planu. Mając to na uwadze strona skarżąca uznała, że sami autorzy miejscowego planu zakładali, że lokalizacja tego rodzaju urządzeń nie będzie wymagała zmiany miejscowego planu, a lokalizacja stacji transformatorowych, mających bezpośredni wpływ na przebieg linii kablowej/napowietrznej, będzie się odbywała w trybie decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącej jedyną formą umożliwiającą lokalizację tego rodzaju urządzeń jest właśnie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma bowiem innych decyzji administracyjnych odnoszących się do lokalizacji tego rodzaju urządzeń. Zważywszy na powyższe w błędzie pozostaje Kolegium twierdząc, że to w miejscowym planie należy wskazać szczegółowo rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. W omawianym planie wskazano na znaczącą dowolność w lokalizacji infrastruktury elektroenergetycznej, skoro wskazano wprost, że lokalizacja jej w innym miejscu (w konsekwencji zmiany położenia stacji transformatorowych) nie wymaga zmiany planu. Powyższe jest o tyle oczywiste, że lokalizacja tego typu urządzeń jest determinowana przesłankami technicznymi i technologicznymi, których nie sposób wystarczająco zbadać na etapie tworzenia miejscowego planu. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdzono naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nadto zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak zatem wynika z przywołanych przepisów oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) z założenia wykluczają się. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15, LEX nr 2284878). Unormowania art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią bowiem, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten daje więc pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, Lex nr 1234128). W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że teren objęty wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego położony jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. Ł., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w Ł. nr [...] z dnia [...] marca 2004r. Dlatego też słusznie organ II instancji wydając decyzję w dniu [...] r. zobowiązany był do uchylenia decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej SN-15 kV wraz ze słupem kablowym oraz rozbiórce fragmentu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV nr [...] Ł.-L. i umorzenia prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślić należy, że w omawianej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania jest całkowicie niezależna od woli strony. Żądanie rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznie odnoszącej się do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego po wejściu w życie planu miejscowego nie może odnieść skutku, bowiem bezprzedmiotowość postępowania wynika wprost z przepisów ustawy i jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie obowiązywania planu miejscowego dla terenu inwestycji strony skarżącej, a w konsekwencji konieczność wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe powoduje, że wniesiona skarga jest pozbawiona podstawy prawnej. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił. dc