II SA/Łd 83/10

Dnia 15 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. R. i Z. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy ogrodzenia - oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] r., nr [...]. Wskazanym wyżej postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym w trybie art. 49 b ust. 6 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. zezwolił M.R. na dokończenie budowy nowego ogrodzenia na działce położonej w P., przy ul. A. 13. Organ pierwszej instancji ustalił, że M.R. rozpoczął roboty budowlane przy wykonaniu nowego ogrodzenie tuż za istniejącym cokołem betonowym starego ogrodzenia bez dokonania zgłoszenia. Zatem postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie wskazanych powyżej robót budowlanych oraz nałożył na M.R. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz projektu zagospodarowania działki z naniesionym ogrodzeniem. Inwestor wykonał powyższe obowiązki przedkładając w dniu 5.września 2007 r. wymagane dokumenty. Następnie, stosownie do treści art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 2.500 zł., a po jej uiszczeniu, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zezwolił M. R. na dokończenie budowy przedmiotowego ogrodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność w/w postanowienia nr [...]. Ponadto, po rozpatrzeniu zażalenia Z.R., postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. uchylił wskazane wcześniej postanowienie nr [...] z dnia [...] r. Podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych wyżej rozstrzygnięć było odwoływanie się przez organ do nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalenia możliwości legalizacji spornego ogrodzenia. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P., postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 49b ust.2 pkt.3 ustawy Prawo budowlane. W dniu 14.stycznia 2009r. M. R. przedłożył decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 3.lipca 2008r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami, ogrodzenia do strony ulicy A. (działki nr 8 obręb [...]), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości położonej przy ul. A. 13 (działka nr 237 obręb [...]) w P. Zdaniem organu pierwszej instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dawała podstawę do uznania, że lokalizacja wykonanego nowego ogrodzenia, tuż za istniejącym starym cokołem betonowym, nie przekracza wyznaczonej linii regulacyjnej ulicy i nie narusza pozostałych warunków w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją i oceną techniczną ogrodzenia, nowa podmurówka i słupki zostały wykonane zgodnie ze "sztuką budowlaną" a inwestycja nie zmienia sposobu zagospodarowania zabudowanej działki i nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do ustalenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., opłaty legalizacyjnej w wysokości 2.500 zł. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. [...] nr [...] z dnia [...] r. zostało zaskarżone zażaleniem przez Z.R., który podniósł, że kontestowane orzeczenie wydane zostało bez zapewnienia mu udziału w postępowaniu, a tym samym, że doszło do naruszenia przepisów art. 10 i art. 81 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Nadto, odwołujący się wyjaśnił, że przed sądem powszechnym prowadzane jest postępowanie rozgraniczające między działkami nr 13 i nr 15A, położonymi przy ul. A. i dopiero po jego zakończeniu ewentualnie zaistnieje podstawa do wznowienia spornych robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z dnia [...] r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, iż w analizowanej sprawie zaistniały przesłanki do legalizacji spornego ogrodzenia, podtrzymując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do treści wniesionego zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w trakcie dodatkowego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P., pismem z dnia 12.czerwca 2009r., zawiadomił Z.R. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Ponadto , odnosząc się do argumentu, iż obecnie w Sądzie Rejonowym w P. toczy się postępowanie rozgraniczeniowe wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego orzekają w aktualnym stanie faktyczno-prawnym. Skoro zatem inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr 237) na cele budowlane a z wypisu z rejestru gruntów, uzyskanego w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż M. R. jest wyłącznym właścicielem działki nr 237 przy ul. A. 13, realizowany obiekt nie narusza własności strony odwołującej się. Brak jest zatem podstaw, aby uzależniać wynik postępowania w niniejszej sprawie od rozstrzygnięcia sądu powszechnego, tym bardziej, iż to właśnie sąd powszechny właściwy jest w przedmiocie ewentualnego naruszenia prawa własności. Natomiast kwestia wykonania zjazdu bezpośrednio przy granicy działki skarżącego nie może podlegać ocenie organu w ramach mniejszego postępowania, ponieważ przedmiotem analizy jest wyłącznie samowolnie zrealizowane ogrodzenie. Zatem sprawa wykonanego zjazdu może stanowić ewentualnie przedmiot odrębnego postępowania przed organem pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., na powyższe postanowienie wnieśli J. i Z. R., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu, złożonym uprzednio przez Z.R. Wyeksponowano w szczególności zarzut związany z naruszeniem prawa własności właściciela działki sąsiedniej, albowiem "ogrodzenie jest realizowane w części na nieruchomości, której stan prawny a w szczególności przebieg granicy nie jest prawnie uregulowany." W ocenie skarżących, skoro postępowanie rozgraniczeniowe zostało zawieszone przez sąd powszechny, inwestor nie mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postępowanie w przedmiotowej sprawie winno zatem również podlegać zawieszeniu. Skarżący podnieśli również, iż ogrodzenie na którego dokończenie zezwolono, zlokalizowane zostało przed linią zabudowy istniejących ogrodzeń, co narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 22.stycznia 2010r., doręczonym skarżącej J.R. w dniu 3.lutego 2010r. wezwano ją do określenia naruszenia prawa bądź interesu prawnego w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie z dnia 10.lutego 2010r. skarżący Z.R. sprecyzował zarzuty skargi, wskazując na naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie władania nieruchomością, na której wznoszone jest sporne ogrodzenie oraz art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ogrodzenie zostało wbudowane zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wydano zgodę na dokończenie budowy przed linią zabudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do jej wniesienia. Legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie niekwestionowany jest pogląd, iż interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Oznacza to, iż skarżący musi mieć interes prawny, który jest rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem organu administracji. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Inaczej mówiąc ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Wobec tego osoba, nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie o sygn. akt II SA 1355/98, LEX nr 41827, z dnia 5 października 1998 r. w sprawie o sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301, z dnia 19 stycznia 1995 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996/1/5, z dnia 13 grudnia 1993 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1725/93, Glosa 1997/4/13, z dnia 6 września 1999 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2473/98, LEX nr 47873). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż J.R. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie. Skarga złożona przezeń w terminie otwartym do jej wniesienia dla stron postępowania, uznana została za dopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednakże wobec wniesienia jej przez osobę, której w świetle przepisów prawa przymiot strony postępowania nie przysługiwał na etapie postępowania administracyjnego (bowiem nie posiada ona tytułu prawnego zarówno do nieruchomości, objętej inwestycją jak też nieruchomości sąsiedniej), nie można uznać, iż posiada ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na dokończenie budowy spornego ogrodzenia. Skarżąca nie wykazała również swojego interesu prawnego, którego dotyczy wynik postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego w przedmiotowej sprawie, pomimo obowiązku nałożonego nań zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 22.stycznia 2010r. Z tej też przyczyny skarga J.R. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. bez merytorycznej analizy podnoszonej w niej argumentacji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.września 2000r., sygn.akt II SA 2109/00, OSP 2001/6/86) W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwa jest również legitymacja skargowa Z.R. Skoro bowiem w sprawie, której przedmiotem jest zgłoszenie przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wzniesieniu ogrodzenia od strony drogi publicznej jedynie on jest stroną postępowania, w zasadzie brak jest podstaw by odmiennie traktować uprawnienia sąsiada w sprawach, dotyczących legalizacji ogrodzenia wykonanego bez wymaganego zgłoszenia. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.lutego 2010r., sygn.akt II OSK 346/09, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet wszakże przyjmując, iż skarżący Z.R. posiadał przymiot strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym, będąc tym samym legitymowanym do wniesienia skargi, brak jest podstaw do uznania wniesionego przezeń środka zaskarżenia za zasadny. Zgodnie bowiem z treścią art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli wszakże budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art.49b ust.2). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. (art. 49b ust.4) Po myśli art. 49b ust. 6 powołanej ustawy, właściwy organ, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy. Przedstawiona powyżej regulacja wskazuje, iż zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym proces legalizacyjny, a jego wydanie jest uzależnione od wniesienia nałożonej wcześniejszym postanowieniem opłaty legalizacyjnej. W postanowieniu nakładającym opłatę legalizacyjną (nie zaś w zaskarżonym postanowieniu) organ stwierdza zaś zaistnienie przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Wobec faktu, że postanowienie to stało się ostateczne i opłata legalizacyjna została uiszczona, organ miał obowiązek wydania zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art.49b ust. 6 ustawy Prawo budowlane. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.września 2009r., sygn.akt II OSK 1345/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W tym kontekście zatem, argumentacja skargi, związana z toczącym się pomiędzy stronami sporem granicznym oraz niezgodnym z decyzją o warunkach zabudowy usytuowaniem ogrodzenia, nie mogła skutecznie wpłynąć na jego ocenę. Niezależnie od tego wskazać trzeba, iż zawieszone sądowe postępowanie rozgraniczeniowe pozostaje, co do zasady, bez wpływu na prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożona mapa sytuacyjno-wysokościowa, stanowiąca załącznik do inwentaryzacji ogrodzenia wskazuje bowiem, iż inwestycja obejmuje jedynie teren działki nr 237, stanowiącej wyłączną własność inwestora. Póki zatem ewentualne prawomocne rozgraniczenie nieruchomości, okoliczności tej nie zaprzeczy, póty brak jest podstaw do kwestionowania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma również wątpliwości, że przedłożona decyzja o warunkach zabudowy z dnia 3.lipca 2008r. dotyczy m.in. budowy ogrodzenia na działce nr 237, położonej w P., przy ul. A. 13. Wskazanie w jej sentencji działki nr 8, odnosi się zaś do ulicy A., stanowiącej drogę gminną (z którą graniczy). Linie rozgraniczające, wyznaczone na załączniku graficznym do wspomnianej decyzji określają natomiast granice projektowanej zabudowy mieszkalnej (budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami) nie zaś ogrodzenia, ponadto załączona dokumentacja fotograficzna zdaje się wskazywać, iż nowe ogrodzenie posesji jest raczej "cofnięte" w głąb działki w stosunku do ogrodzenia pierwotnego. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. B.C.