II SA/Łd 832/14

Dnia 6 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 roku sprawy ze skargi U. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. LS Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa i modernizacja trasy tramwaju w relacji Wschód Zachód (A-B) W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji U. D. podniosła, że zakresem przedmiotowej inwestycji zostały objęte działki o nr ewid. 116/12, 160/1 i 160/6. Działki nr 160/1 i 160/6 są przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w przedmiocie ich zwrotu. Decyzja organu I instancji z dnia [...] orzekająca o zwrocie działek nr 160/1 oraz 160/6 została uchylona decyzja Wojewody. Działka nr 116/12 jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę [...]. W toku postępowania został sporządzony projekt podziału działki nr 116/12 na działki 116/14 oraz 116/15 z których to działka 116/15 również przewidziana jest do zwrotu m.in. na rzecz U. D.. W ocenie skarżącej uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spowoduje, iż niemożliwym stanie się zwrot nieruchomości, o których mowa wyżej, a także pozbawi ją możliwości otrzymania odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte z odwołania U. D.. Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687) – powoływanej dalej także jako: "specustawa". Ustawa ta upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowania o charakterze wyjątku w stosunku do K.p.a., a także ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409). Organ odwoławczy przytoczył treść art. 11d ust. 5 specustawy, a następnie wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej starosta wysyła właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń w starostwie powiatowym a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Procedura przy doręczaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji jest identyczna (art. 11f ust. 3 specustawy). Dalej organ odwoławczy przyznał, że U. D. nie została uznana przez Prezydenta Miasta Ł. za stronę postępowania w sprawie o wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Stroną postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, co do zasady jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny bądź obowiązek (art. 28 K.p.a.). Przymiot strony postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje więc każdemu, poza inwestorem, kto wykaże, iż jego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego są dotknięte skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stronami tego postępowania są zatem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycji, a także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Uczestnicy tego postępowania musza legitymować się prawem do określonego gruntu, posiadanym w chwili prowadzonego postępowania (jeśli nie są wymienione w katastrze nieruchomości), a nie roszczeniem o przyznanie tegoż tytułu prawnego. Organ odwoławczy stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, który jest wiążący przy ustalaniu kręgu stron przedmiotowego postępowania wynikało, że właścicielem działek o nr ewid. 116/12, 160/1, 160/6 była Gmina Miasto Ł., natomiast U. D. wywodzi interes prawny z toczących się postępowań w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W ocenie Wojewody interes prawny musi wynikać z tytułu prawnego do nieruchomości. Musi to być tytuł rzeczywisty, a nie wyłącznie hipotetyczny, którego uzyskanie jest przyszłe i niepewne. Tymczasem postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie zostały do tej pory rozstrzygnięte. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podkreślił, że niezrealizowane roszczenia do nieruchomości nie dają podmiotowi dochodzącemu ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czy zezwolenia na realizację inwestycji. Dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę zmiany w ewidencji gruntów i budynków oraz wpisu w księdze wieczystej. Z uwagi na po wyższe w obecnej chwili U. D. nie przysługuje legitymacja strony przedmiotowego postępowania. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła U. D., zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. przez uznanie, że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania, mimo wykazania przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy błędnie wywodzi, że krąg stron postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest na podstawie danych z katastru nieruchomości aktualnych w dniu wszczęcia takiego postępowania. Przepisy specustawy nie zawężają w stosunku do art. 28 K.p.a. kręgu stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej, a jedynie różnicują sposób doręczeń pism stronom postępowania. W art. 11d ust. 5 specustawy wprost jest mowa o innych stronach postępowania, niż wynikające z danych z katastru. Skarżąca wskazała, że obecnie z jej wniosku i innych osób toczy się przed Wojewodą [...] postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Postępowanie to obejmuje między innymi działki, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja drogowa. Natomiast nadanie działkom, co do których toczy się postepowanie o zwrot, statusu drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013r., poz. 260) wykluczy ich zwrot na rzecz skarżącej i to bez prawa odszkodowania, a zatem ma bezpośredni wpływ na treść decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto realizowanie na tych działkach wyżej opisanej inwestycji sprzeczne jest z celem wywłaszczenia, jak i terminami na realizację tego celu określonymi. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a.". Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, stosownie do art. 151 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art.11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy, określającego zasady ustalania kręgu stron postępowania. W związku z tym w powyższym zakresie należy stosować zasady ogólne, wynikające z art. 28 k.p.a. Stosownie zatem do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 972/12; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny jest zatem przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie ulega żadnej wątpliwości, że na chwilę orzekania przez Wojewodę skarżąca nie legitymowała się jakimkolwiek prawem do gruntu, a jedynie roszczeniem o jego zwrot. Jednakże samo roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej skarżąca ma przymiot strony postępowania. Dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości będzie stanowiła podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2013r., sygn. akt II OSK 1711/13, który stwierdził, że: "Byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości, którzy złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości i postępowanie w przedmiocie zwrotu nie zostało dotychczas zakończone, nie mają interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na części tej nieruchomości." Skoro zatem NSA uznał, że przymiotu strony nie mają osoby w postępowaniu nieważnościowym, to tym bardziej takiego przymiotu nie mają w postępowaniu zwyczajnym. W dacie orzekania przez sąd nieostateczna decyzja Starosty [...] o zwrocie na rzecz m.in. skarżącej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem została uchylona decyzją Wojewody [...]. W obecnym stanie prawnym nie przysługują więc skarżącej realne prawa do nieruchomości. Roszczenie o zwrot nieruchomości oznacza jedynie hipotetyczną możliwość nabycia praw w przyszłości. Interesu prawnego nie ma w postępowaniu podmiot, któremu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. To zaś oznacza, że niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia, przymiotu strony w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zgodzić się należy ze skarżącą, że przepisy specustawy nie zawężają kręgu stron postępowania, który wyznaczany jest w oparciu o art. 28 K.p.a. Przepisy specustawy, tj. art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 regulują jedynie sposób zawiadamiania o wszczęciu postępowania w trybie specustawy i sposób doręczania wydanej w tym przedmiocie decyzji. Nieskuteczne, bo bez znaczenia w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej są również zarzuty dotyczące wykorzystania nieruchomości na cel niezgodny z jej wywłaszczeniem. Te argumenty mogą być bowiem oceniane jedynie w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast w postępowaniu dotyczącym zgody na realizację inwestycji drogowej ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie bada zarówno celowości samej inwestycji, jak również jej zgodności z celem wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. m.ch.