II SA/Łd 842/20

Dnia 31 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 roku sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku odnowienia powierzchni leśnej uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...]. dc II SA/Łd 842/20 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., Starosta [...] nałożył na J.M. grzywnę w celu przymuszenia z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] w terminie określonym w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 13 listopada 2019 r. Jednocześnie organ egzekucyjny nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 20 zł, a także wezwał zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...], polegającego na odnowieniu powierzchni po zrębie na działce nr 415 na pow. 0,24 ha, położonej w m. W., gm. W. w terminie do dnia 30 października 2020 r. Zobowiązany wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podnosząc, że "brak firm i osób fizycznych do wykonania usługi zalesienia, brak mojego zdrowia, abym mógł dokonać zalesienia (jestem człowiekiem niezdolnym do pracy). Wskazał również, że zakupił w 2019 r. sadzonki w Nadleśnictwie B., ale musiał je "zadołować" ze względu na wymienione wyżej przyczyny. Jak się okazało, nie przetrwały one okresu zimowego. Na tej podstawie skarżący wniósł o zwolnienie z obowiązku zalesienia. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 119 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1427), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosownie do art. 120 § 1, 2 i 3 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie i każdorazowo nałożona na osobę fizyczną grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł. Egzekwowany od zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] obowiązek wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], na mocy której udzielono J.M. zezwolenia na dokonanie zrębu zupełnego na działce nr 415 o pow. 0,24 ha w miejscowości W., gm. W. oraz zobowiązano go jednocześnie do odnowienia powierzchni po wykonanym zrębie w terminie do dnia 30 czerwca 2007 r., które miało polegać na przygotowaniu gleby oraz nasadzeniu drzew gatunku: sosna zwyczajna w ilości 2150 szt., brzoza brodawkowa w ilości 150 szt. oraz dąb bezszypułkowy w ilości 200 szt. We wskazanym w powołanej decyzji terminie zobowiązany nałożonego obowiązku odnowienia nie wykonał, nie wykonał go także mimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz nakładania kolejnych grzywien w celu przymuszenia, co miało miejsce w dniu [...] września 2010 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 100 zł; w dniu [...] października 2014 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] października 2015 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] czerwca 2016 r. - postanowieniem znak: [...], nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] listopada 2016 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] maja 2017 r. -postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] grudnia 2017 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] czerwca 2018 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] listopada 2018 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] czerwca 2019 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] listopada 2019 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku, a zatem jej wysokość powinna wpływać na jego wykonanie. To właśnie dolegliwość grzywny winna skłonić zobowiązanego uchylającego się od wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie obowiązek uporczywie nie jest wykonywany od 2007 r., mimo nakładania kolejnych grzywien, a wobec tego trudno uznać, aby organ egzekucyjny nakładając grzywnę w wysokości 200 zł wykazał się nadmierną surowością, podczas gdy zgodnie z przepisami u.p.e.a. maksymalna wysokość grzywny wynosi 10.000 zł,. Przeciwnie, wymierzenie grzywny w tej wysokości po ponad dziesięciu latach od chwili upływu terminu wykonania obowiązku świadczy o wyjątkowej wyrozumiałości organu egzekucyjnego i należy je raczej traktować jedynie jako symboliczne wręcz "przypomnienie" zobowiązanemu o jego obowiązku. Zobowiązany może uwolnić się od konieczności zapłaty grzywny poprzez wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Podniesione w zażaleniu okoliczności nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sam zakup sadzonek nie może być uznany za choćby częściowe spełnienie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Subiektywne trudności zobowiązanego w znalezieniu profesjonalnego wykonawcy zalesienia czy też problemy z przechowaniem zakupionych sadzonek nie mogą skutkować zwolnieniem z wykonania obowiązku odnowienia lasu, a skoro obowiązek nie jest wykonywany, co potwierdzają oględziny działki nr 415 dokonywane przez Leśniczego, organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany podejmować czynności przymuszające zobowiązanego do jego wykonania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o zwolnienie go od obowiązku dokonania zalesienia działki, podnosząc, że brak jest firm i osób fizycznych zajmujących się nasadzeniami, a on sam od 2010 r. jest systematycznie karany grzywnami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi być treść art. 6 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Stosownie do art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Podkreślenia wymaga, że dokonując wyboru środka egzekucyjnego właściwego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy poważne wątpliwości wzbudza to, czy zastosowany środek w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 200 zł można uznać za choćby potencjalnie skuteczny, tzn. mogący nawet w intencji samego organu wywołać skutek w postaci doprowadzenia do wykonania ciążącego na skarżącym obowiązku. Otóż, jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, organ wydawał wielokrotnie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia: dniu [...] września 2010 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 100 zł; w dniu [...] października 2014 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] października 2015 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] czerwca 2016 r. - postanowieniem znak: [...], nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] listopada 2016 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] maja 2017 r. -postanowieniem znak:. [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] grudnia 2017 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] czerwca 2018 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] listopada 2018 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] czerwca 2019 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł; w dniu [...] listopada 2019 r. - postanowieniem znak: [...] nałożono grzywnę w wysokości 200 zł. Żadna z nałożonych grzywien nie zbliżyła nawet skarżącego do podjęcia zamiaru wykonania nałożonego obowiązku, gdyż za niewiarygodne należy uznać wyjaśnienia o nabyciu sadzonek, które "nie przetrzymały zimy". Wymierzenie grzywny w wysokości 200 zł wobec wieloletniego uporczywego uchylania się od wykonania obowiązku według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. świadczy o wyjątkowej wyrozumiałości organu egzekucyjnego i należy je raczej traktować jedynie jako symboliczne wręcz "przypomnienie" zobowiązanemu o jego obowiązku. W ocenie Sądu takie stanowisko organu w świetle celu, jakiemu służyć ma instytucja grzywny w celu przymuszenia nie znajduje ani uzasadnienia w przepisach prawa, ani nie może zasługiwać na aprobatę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że nałożenie grzywny nie służy przypomnieniu, lecz ma zmusić do wykonania obowiązku, a jej wysokość ma zostać skalkulowana w taki sposób, aby bardziej opłacalnym było wykonanie obowiązku niż jej uiszczenie czy ściągnięcie. Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. Podkreślić trzeba, że w przypadku zastosowania wykonania zastępczego zobowiązany zostaje obciążony pełnymi kosztami tego wykonania, zgodnie z art. 127 i art. 133 § 1 u.p.e.a. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie musi natomiast powodować powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów. Jednak zdaniem Sądu nałożenie po raz kolejny grzywny w symbolicznej kwocie jest działaniem równie nieskutecznym, co niecelowym, gdyż z okoliczności sprawy wynika, że nie może przynieść oczekiwanego rezultatu i jawi się jako fikcja prowadzenia egzekucji ciążącego na skarżącym obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że celem postępowania egzekucyjnego i zastosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna być więc nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi kierować się zasadą celowości i skuteczności podejmowanych działań. Grzywna powinna być na tyle wysoka, aby nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. W przeciwnym wypadku straciłaby swój przymuszający charakter (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 grudnia 2011 r. II OSK 1822/10, z 26 lipca 2012 r. II OSK 813/11, z 31 maja 2012 r. II OSK 443/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2012 r. II SA/Gd 36/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 stycznia 2012 r. II SA/Po 841/11). Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Podkreślić jednocześnie trzeba, że organ nie ma obowiązku ustalania sytuacji majątkowej zobowiązanego i uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny jego możliwościami finansowymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1148/04 LEX nr 164945, z dnia 1 czerwca 2005 r. OSK 1140/04 LEX nr 186665, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 443/11 LEX nr 1252072, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r. VII SA/Wa 1807/11 LEX nr 1155919). Reasumując, w ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły art. 119 w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie środka, który nie może doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku. Grzywna nie jest bowiem "przypomnieniem", lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności bądź też rozważyć zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku. dc