II SA/Łd 844/01

Dnia 5 lutego 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. - Sygn. akt: II SA / Łd 844 / 01 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał A. K. rozbiórkę wieszaka na bieliznę ustawionego samowolnie na posesji przy ulicy A. 8 w S. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ administracji I instancji wskazał, iż na skutek interwencji D. J. przeprowadzona została wizja lokalna na terenie nieruchomości położonej w S. przy ulicy A 8. W czasie wizji ustalono, iż A. K. będący zarządcą tejże nieruchomości ustawił na niej wieszak na bieliznę zrobiony z dwóch słupków metalowych o wysokości 1,98 metra, połączonych sznurami o rozstawie 2,12 metra. A. K. oświadczył, iż nie ma dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji, a wzniesienie wieszaka nastąpiło na przełomie listopada i grudnia 2000 roku. Organ I instancji podniósł, iż obiekt wzniesiony przez A. K. zakwalifikować należy do obiektów małej architektury, co oznacza, iż jego wzniesienie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest dokonanie zgłoszenia organowi o zamiarze jego wzniesienia. (art. 3, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Wobec tego, iż inwestor nie dopełnił warunku zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego I instancji zamiaru wzniesienia wieszaka, konieczne stało się nakazanie inwestorowi jego rozbiórki w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W dniu 12 lutego 2001 roku A. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu zakwestionował potrzebę dokonania zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego zamiaru wzniesienia wieszaka na bieliznę w oparciu o przepisy art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, iż zgłoszeniu podlegają obiekty małej architektury, w tym niewielkie obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące ale poszerzenie tej listy winno uwzględniać to, iż chodzi tutaj o obiekty służące utrzymaniu porządku oraz dotyczyć wytworów noszących znamiona "obiektu" i "architektury", a zatem reprezentujących chociażby minimalny stopień złożoności technicznej. Regulacja zastosowana przez ustawodawcę w przepisie art. 3 ust. 4 lit. "c" ustawy Prawo budowlane stawia przed organami nadzoru budowlanego wymóg wskazania podstaw uznania konkretnej rzeczy za odpowiadającą pojęciu "małej architektury". Organ administracji rozstrzygnął tą kwestię arbitralnie, co dowodzi braku argumentów na poparcie zajętego przez organ stanowiska. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., jako organ II instancji, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż kwestionowana decyzja prawidłowo wydana została w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego, bowiem inwestor ustawił wieszak na bieliznę bez wcześniejszego zgłoszenia zamiaru jego ustawienia. Organ podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I instancji, iż wieszak na bieliznę stanowi obiekt małej architektury, którego postawienie wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Do wykonania tego rodzaju robót budowlanych można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia organ nie wniesie sprzeciwu. Przystąpienie do budowy obiektu małej architektury przed upływem tego terminu stanowi samowolę budowlaną, która na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane skutkuje sankcją rozbiórki. W ocenie organu II instancji wyliczenie obiektów dokonanych w przepisie art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane ma charakter przykładowy, a zatem do kategorii tej należy zaliczyć także inne niewielkie obiekty podobne do wymienionych w przepisie i spełniające funkcje wskazane w tej regulacji. W tej liczbie mieści się również wieszak na bieliznę wzniesiony przez A. K. W dniu 24 kwietnia 2001 roku, na powyższą decyzję A. K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 3 pkt 4 , art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu przywołał argumentację podniesioną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazał, iż konstrukcja normy art. 3 pkt 4 ustawy wskazuje, iż obiektem małej architektury w kategorii obiektów użytkowych służących do utrzymania porządku jest obiekt taki jak śmietnik. Występująca w przywołanym przepisie wielość przykładów niewielkich obiektów służących rekreacji wyraźnie odróżnia się od posłużenia się przez ustawodawcę zaledwie jednym desygnatem obiektu służącego utrzymaniu porządku. Nic nie stało na przeszkodzie, aby katalog ten rozszerzyć. Jeśli ustawodawca tego nie zrobił, to wynika z tego, iż zbiór obiektów służących utrzymaniu porządku obejmuje obiekty podobne do śmietnika, a wręcz jedynie śmietniki. Ponadto wskazał, iż nałożenie przez ustawodawcę obowiązku zgłoszenia określonych rodzajów budowy w art. 30 Prawa budowlanego nie może budzić wątpliwości co do treści tych obowiązków. Wymogiem państwa prawa jest, aby obywatel nie był narażony na poczucie niepewności co do legalności podejmowanych działań. Nie do przyjęcia jest aby aktywność człowieka w sferze prawa publicznego obejmować musiała unikanie ryzyka łamania przepisów przez obciążenie się nakazami lub zakazami na wyrost czy na wszelki wypadek. W świetle powyższego przyjęta przez organy administracji interpretacja przepisów prawa budowlanego narusza zasady wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec braku potrzeby prawnej zgłoszenia organowi administracji publicznej zamiaru postawienia wieszaka, w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.s.a.). Organy administracyjne działające w niniejszej sprawie prawidłowo dopatrzyły się w przepisach art. 3 pkt 4, art. 29 ust 1, art. 30 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) podstawy prawnej do wydania kwestionowanych decyzji. Istota sporu istniejącego w przedmiotowej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wieszak w kształcie wzniesionym przez skarżącego jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. "c" ustawy Prawo budowlane, czy też jest obiektem budowlanym nie podlegającym reglamentacji prawa budowlanego. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 3 pkt 4 prawa budowlanego obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przytoczony tekst przepisu wyróżnia trzy kategorie obiektów małej architektury. Zamieszczone w tym przepisie wyrazy "w szczególności", "i inne" oraz "jak" wskazują, iż katalog obiektów małej architektury jest otwarty. Zresztą powyższa konstatacja nie była dyskusyjna w toku postępowania administracyjnego. Wypada jednak w tym miejscu podnieść, ustosunkowując się do zarzutu skargi, iż wskazanie przez ustawodawcę w owym przykładowym wyliczeniu tylko jednego obiektu spełniającego funkcję utrzymania porządku, przy jednoczesnym wskazaniu trzech obiektów z zakresu rekreacji codziennej nie oznacza wcale, iż zamiarem ustawodawcy było wskazanie wyłącznie na śmietnik jako na jedyny obiekt małej architektury spełniający funkcję utrzymania porządku. Charakter podanego wyliczenia, a w szczególności użyte w tekście przepisu – a przytoczone powyżej – określenia wskazują na przykładowy charakter wyliczenia w pełnym zakresie dyspozycji przepisu. Nie pozwala racjonalnie wyciągać tego rodzaju wniosków, jakie zostały zaprezentowane przez skarżącego. Brak enumeratywnego wyliczenie obiektów tego typu w tekście ustawy rodzi potrzebę ustalenia syntetycznie przedstawionych kryteriów, jakim winny odpowiadać inne obiekty małej architektury nie przywołane w ustawie. W tym zakresie wypada zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 roku wydanym w sprawie SA/Rz 2035/00 (niepublikowanym), iż przy klasyfikacji obiektu, nie wymienionego w tym przepisie należy kierować się dwoma wyznacznikami, a mianowicie: - wielkością obiektu, - podobieństwem do obiektu wymienionego w przepisie. Ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej opisu wieszaka, ale także z załączonych zdjęć fotograficznych wynika, iż obiekt wzniesiony przez skarżącego wyglądem swym przypomina popularny trzepak z dodatkowo zamontowanymi ramionami umożliwiającymi rozciągnięcie pomiędzy nimi sznurów do suszenia. Bez wątpienia jest to obiekt o niewielkich rozmiarach i nieznacznym stopniu skomplikowania technicznego. Ze względu na cel jaki spełnia, a więc suszenie wypranej po zabrudzeniu odzieży, bielizny, pościeli i tym podobnych rzeczy, wieszak należy zaklasyfikować razem z tymi urządzeniami, które służą do zapewnienia utrzymania porządku w mieszkaniu. W tym zakresie spełnia on funkcję podobną do tej jaka przypisana jest śmietnikowi, do którego wynoszone są różnego rodzaju śmieci i rzeczy zbędne, przez co utrzymywany jest porządek w mieszkaniu. Podobieństwo zarówno w wielkości, jak i w przeznaczeniu do śmietnika, wymienionego w tekście ustawy jako przykład obiektu małej architektury, nakazuje ów wieszak wzniesiony przez skarżącego zaliczyć do kategorii małych obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy. Przy analizie powyższej kategorii obiektów nie sposób nie uwzględnić stanowiska judykatury, która w przywołanym powyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczyła trzepak do obiektów małej architektury. Podobieństwo natomiast pomiędzy trzepakiem, a wieszakiem wzniesionym przez skarżącego jest oczywiste i to zarówno w zakresie konstrukcyjnym jak i funkcjonalnym. Konsekwencją zakwalifikowania wieszaka do obiektów małej architektury, jest konieczność zgłoszenie zamiaru budowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Nie dokonanie zgłoszenia przed rozpoczęciem budowy powoduje sankcje przewidziane w art. 48 tejże ustawy (vide chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2000 roku w sprawie II SA/Gd 1695/99 i z dnia 13 września 2000 roku w sprawie II SA/Kr 89/98), ( nie publikowane) Tak więc ostatecznie uznać wypada, iż wzniesienie przez skarżącego wieszaka bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru jej wzniesienia organowi administracji publicznej właściwemu w sprawach architektoniczno - budowlanych jest samowolą budowlaną rodzącą potrzebę zastosowania nakazu rozbiórki wzniesionego obiektu. Na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia. Otóż nie ma racji skarżący gdy podnosi, iż posługiwanie się przez ustawodawcą w tekście ustawy wyliczeniem niepełnym (przykładowym) pozostawia wątpliwości co do zakresu obowiązków nałożonych na obywatela. Kwestionowane przez skarżącego decyzje administracyjne oparte są co prawda na przepisie zawierającym przykładowe wyliczenia, ale przepis ów jednocześnie wskazuje na dostatecznie wyodrębnione kryteria pozwalające desygnować do kategorii obiektów małej architektury jeszcze inne obiekty budowlane. Stosowanie przez ustawodawcę przykładowego wyliczenia, jako konstrukcji tworzenia prawa, uzasadnione jest wówczas gdy pełny katalog sytuacji objętych dyspozycją przepisu nie jest możliwy do wyartykułowania w momencie stanowienia prawa. Mając na uwadze, iż katalog obiektów budowlanych ma charakter otwarty zastosowanie przykładowego ich wyliczenia było jak najbardziej uzasadnione i w niczym nie naruszało przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Z tych wszystkich względów należało orzec jak powyżej.