II SA/Łd 850/16

Dnia 22 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 roku sprawy ze skargi K. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia K. i J. B., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji i użytkowania budynku gospodarczego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania z wniosku K. i J. B. w sprawie legalizacji i wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego w 2009 roku budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej z dodatkowym zadaszeniem o powierzchni zabudowy ok. 18,61 m2, na działce nr ewid. 708/4, przy granicy z działką nr ewid. 708/5, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 62. Kwestionując powyższe postanowienie K. i J. B. wnieśli zażalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania jest okoliczność, że wniosek dotyczy budowy obiektu budowlanego, który został objęty decyzją o nakazie rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) – nakazał K. i J. B. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej z dodatkowym zadaszeniem o powierzchni zabudowy ok. 18,61 m2 na działce nr ewid. 708/4, przy granicy z działką nr ewid. 708/5, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 62 w Ł.. Po rozpatrzeniu odwołania K. i J. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. i J. B.. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2016 roku, sygn. akt II SA/Łd 1016/15 wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji, a następnie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 roku Sąd oddalił skargę. Od wskazanego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z opisanych powodów organ stwierdził, że odmawia wszczęcia postępowania z wniosku K. i J. B. z dnia 10 czerwca 2016 roku w sprawie legalizacji i wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego w 2009 roku budynku gospodarczego, ponieważ wcześniejszymi decyzjami orzeczono o nakazie rozbiórki tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, a wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zmienia faktu, że nakaz rozbiórki jest w chwili obecnej ostateczny i wiążący dla organu orzekającego w sprawie wniosku o legalizację. Z tego względu – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną, bowiem konsekwencją wydania nowej decyzji byłaby nieważność późniejszej decyzji z powodu powagi rzeczy osądzonej. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną jest możliwe tylko wtedy, gdy pierwotna decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, rozstrzygającej sprawę merytorycznie powoduje, że kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a k.p.a., czyli odmówić wszczęcia postępowania. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego i nie została ona uchylona przez sąd, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie legalizacji ww. budynku, a tego dotyczył wniosek strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontestowane zażaleniem postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jego uchylenia. Kwestionując powyższe postanowienie K. i J. B. skierowali skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Autorzy skargi wskazali na naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji braku ku temu podstaw, w szczególności z uwagi na brak tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą już poprzednio rozstrzygniętej w innym postępowaniu, gdyż bezzasadne jest odmówienie stronie prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji zaistnienia przesłanek do jego prowadzenia. Opierając się na wskazanym zarzucie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W motywach skargi jej autorzy napisali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku nakazał K. i J. B. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej z dodatkowym zadaszeniem o powierzchni zabudowy ok. 18,61 m2 na działce nr ewid. 708/4, przy granicy z działką nr ewid. 708/5, na nieruchomości przy ulicy A 62 w Ł.. Aktualnie w sprawie została wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a wykonalność decyzji o nakazie rozbiórki spornego budynku została wstrzymana. Strona wystąpiła o legalizację wybudowania tego budynku. Kwestionowanym postanowieniem utrzymano w mocy wcześniejsze postanowienie organu powiatowego o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżących o legalizację budynku. Zdaniem skarżących, orzeczenie to jest dla nich krzywdzące. Aktualność zachowały argumenty zażalenia czyli to, że nakaz rozbiórki obiektu nie został jeszcze prawomocnie orzeczony, a wykonalność decyzji o rozbiórce została wstrzymana postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zdaniem skarżących, w sprawie nie występuje żadna uzasadniona przyczyna, dla której postępowanie legalizacyjne nie mogłoby zostać wszczęte, w szczególności nie można mówić o istnieniu tożsamości podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż zagadnienie nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżący mogli dokonać zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, a zaniechanie tego działania skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki, jednakże w sytuacji prawidłowego przeprowadzenia legalizacji nie będzie podstaw do wykonania decyzji o rozbiórce, jeśli budynek zostanie we właściwym trybie zalegalizowany. Nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 roku wskazał, iż w sprawie proste odwołanie się do niewywiązania się przez skarżących z obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w Ł. z dnia [...], wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nie było uprawnione. Postanowienie to nakładało na inwestora obowiązki, które nie zostały przewidziane w tym przepisie. Skoro ustawodawca wymaga złożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz projektu zagospodarowania działki i zaświadczenia o dopuszczalności tego rodzaju zabudowy na danym terenie, to oznacza, że organ nie może bezpodstawnie nakładać innych obowiązków, a w szczególności takich jak, np. przedłożenie projektu budowlanego zmian i przeróbek czy inwentaryzacji budowlanej. Legalizacja dotyczy budynku, dla którego nie wymaga się pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, zatem zakres niezbędnej dokumentacji nie powinien wykraczać poza wymienione w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego dokumenty, szkice lub rysunki. Ponadto Sąd zauważył, że sprawa dotyczyła bardzo prostego obiektu budowlanego, dla którego nałożenie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji wraz z orzeczeniem o stanie technicznym możliwości jego dalszego użytkowania była nieporozumieniem. Z tego powodu zadośćuczynienie przez stronę wymogą narzuconym przez organ było niemożliwe, na co słusznie wskazał Sąd w wyroku. W ten sposób, strona aktualnie wnosi o zalegalizowanie obiektu, przedkładając wymagane przez prawo dokumenty, a organ winien jest zbadać sprawę i wydać orzeczenie merytoryczne, a nie odmawiać wszczęcia postępowania, gdyż pozostaje związany stanem faktycznym aktualnym na dzień wydawania konkretnego orzeczenia. Ponadto nakaz rozbiórki został zaskarżony skargą kasacyjną, a zatem organ nadzoru budowlanego nie może w tym przedmiocie powoływać się na istnienie powagi rzeczy osądzonej i w dalszym ciągu odmawiać przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia, na żądanie skarżących, postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a, będącego podstawą prawną wydanego postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem nie było kwestionowane, że skarżący posiadają interes prawny jako właściciele nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek objęty wnioskiem. Druga z przesłanek, wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 roku, sygn. VII SA/Wa 65/14; w Kielcach z dnia 10 października 2013 roku, sygn. II SA/Ke709/13; w Poznaniu z dnia 6 września 2012 roku, sygn. IV SA/Po 332/12 i inne; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji za inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku skarżących, uznały okoliczność, iż obiekt, którego dotyczy wniosek objęty jest ostatecznym nakazem rozbiórki. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej z dodatkowym zadaszeniem o powierzchni zabudowy ok. 18,61 m2, na działce nr ewid. 708/4, przy granicy z działką nr ewid. 708/5, zlokalizowany na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 62. Ten sam budynek – jak słusznie dostrzegły organy obu instancji – został objęty decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku o nakazie rozbiórki, utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Decyzje były przedmiotem skargi K. i J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, która wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 roku została oddalona. W toku postępowania sądowego, WSA postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 roku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest prawomocny, bowiem skarżący zakwestionowali go w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powołanych okoliczności bezspornie wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania objęty został ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki, zatem niedopuszczalne jest teraz prowadzenie postępowania w przedmiocie legalizacji tegoż obiektu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż ta okoliczność stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jako "inną uzasadnioną przyczynę". Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż nie są one uzasadnione. Owszem, nie ulega wątpliwości, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 roku zwrócił uwagę na nieuzasadnione zobowiązanie skarżących w postępowaniu poprzedzającym wydanie nakazu rozbiórki do złożenia określonych dokumentów. W ocenie Sądu, brak było podstaw prawnych do zobowiązywania skarżących do złożenia np. projektu budowlanego zmian i przeróbek oraz inwentaryzacji budowlanej. Uwadze skarżących zdaje się jednak, że umknęła konkluzja uzasadnienia, w której Sąd wprost napisał, że skarżący nie wykonali żadnego z obowiązków, nałożonych postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 roku, w tym także tych, które znajdują uzasadnienie w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, co uzasadniło konkluzję o rezygnacji przezeń z legalizacji wzniesionego budynku gospodarczego i uprawniało organ do nakazania jego rozbiórki w trybie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego. Końcowo dodać należy, że postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Konsekwencją tego jest późniejszy brak możliwości wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o legalizację. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi. JK