II SA/Łd 854/15

Dnia 17 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 roku sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia K. R., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 91/15 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że organy obu instancji zamiast skupić się na ocenie wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek zakreślonych treścią art. 61a § 1 k.p.a. przystąpiły do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Kontynuując postępowanie organ powinien uwzględnić poczynione w wyroku uwagi i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił K. R. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego, realizowanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz.U z 2013 r., poz. 413) – dalej w skrócie "rozporządzenie" na okres od 01.04.2013 r. do 30.06.2013 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. R. wniósł o zobowiązanie organu I instancji do natychmiastowego wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego realizowanej na podstawie rozporządzenia. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. - utrzymało w mocy postanowienie organu i instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wywiódł, że ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, w rozpoznawanej sprawie tj. gdy przepis ustawy wyraźnie stanowi, iż postępowanie nie jest postępowaniem wnioskowym. Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Prezydenta Miasta Ł. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z normą § 4 rozporządzenia postępowanie w sprawie ustalenia prawa do pomocy wszczyna się z urzędu. Powyższe rozporządzenie nie przewiduje trybu wnioskowego w sprawie ustalenia prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 01.04.2013 r. i dotyczyło osób mających ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomoc przysługiwała w wysokości 200 zł miesięcznie. Zatem, ze względów formalnych należało odmówić wszczęcia postępowania na wniosek K. R. o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w świetle przepisów prawa może być ono wszczęte tylko z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. R. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i nałożenie na organy obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego oraz uwzględnienie syna opiekującego się matką i pobierającego w związku z tą opieką świadczenie pielęgnacyjne jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. w ramach rozporządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądem. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. oraz § 4 rozporządzenia, przez uznanie wystąpienia okoliczności podmiotowych uniemożliwiających rozpoznanie wniosku skarżącego w postępowaniu administracyjnym, 2. art. 7, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Ł. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły K. R. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenia prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego realizowanej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. argumentując, że w świetle brzmienia § 4 rozporządzenia, postępowanie w tej sprawie może być wszczęte tylko z urzędu, nie może natomiast zostać wszczęte na wniosek, jak domaga się tego skarżący. Stanowisko organów administracyjnych nie zasługuje na aprobatę. Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, że organy orzekające w tej sprawie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tutejszego sądu z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 91/15. W jego motywach sąd zarzucił organom przystąpienie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zamiast dokonania oceny wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek zakreślonych treścią art. 61a § 1 k.p.a. Wskazując zaś na konieczność podjęcia rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa, sąd nie przesądził jednoznacznie czy organ winien podjąć rozstrzygnięcie stricte proceduralne, czy też merytorycznie orzec co do istoty sprawy. W procedurze administracyjnej zasadą jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 – Lex nr 1497293). Podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14 – Lex nr 1485980). Innymi słowy, ustawodawca w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. w odróżnieniu od pierwszej przesłanki, która wyraźnie odnosi się do kwestii wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, w przypadku drugiej przesłanki mówiąc o "innych uzasadnionych przyczynach", wykluczających prawną możliwość wszczęcia postępowania, nie wskazał expressis verbis, czy chodzi tu o postępowanie, które mogłoby zostać wszczęte przez organ z urzędu, czy też na wniosek strony. Zatem, chodzi tu o takie sytuacje, w świetle których postępowanie administracyjne w ogóle nie może zostać wszczęte, ani na wniosek strony, ani też z urzędu. W tym stanie rzeczy okoliczność, że przepis § 4 rozporządzenia stanowi, iż postępowanie w sprawie ustalenia prawa do pomocy wszczyna się z urzędu, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie wyklucza prawnej możliwości uruchomienia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego K. R. W przeciwnym wypadku, organ mógłby dowolnie wybierać beneficjentów, wobec których wszczynałby postępowanie z urzędu i takich, którym odmawiałby wszczęcia postępowania, argumentując, że może być ono prowadzone wyłącznie z urzędu. Skoro, w realiach tej sprawy organy orzekające nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że sprawa przyznania skarżącemu prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji merytorycznej, to odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Stwierdzone uchybienie miało kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i obligowało sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Ł. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku i wszcząć z urzędu postępowanie, a następnie rozstrzygnąć co do meritum sprawę wniosku skarżącego o ustalenie prawa do pomocy realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. LS