II SA/Łd 91/15

Dnia 20 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 roku sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia K.R., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z dnia [...]Prezydent Miasta Ł. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku K.R. o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego realizowanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 413), przywoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie", na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie K.R. wniósł o jego uchylenie i przyznanie prawa do wnioskowanej pomocy finansowej, argumentując, że użyte w § 2 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie "przysługuje osobom mającym ustalone prawo" odnosi się do praw nabytych przez stronę w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2006 r. Dz.U. nr 139, poz. 992 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.ś.r.". Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przywołał brzmienie art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., § 2 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw), wywodząc, że K.R. w dniu 2 października 2014 r. złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. Według Kolegium z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że prawo do pomocy przysługuje, jeżeli osoba ubiegająca się o przyznanie tej pomocy spełnia łącznie dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest przyznanie na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzją administracyjną prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące kwiecień, maj, czerwiec 2013 r. Drugą zaś przesłanką jest spełnienie warunku określonego w art. 17 u.ś.r. Z załączonych dokumentów wynika, że K.R. spełnia pierwszą przesłankę, ponieważ decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr SOC[...], przyznano mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką Z.R. na okres od 1 sierpnia 2011 r. na czas nieokreślony, zgodnie z zapisem art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Powyższa decyzja wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Jednakże w przekonaniu Kolegium K.R. nie spełnia drugiej przesłanki rozporządzenia, a mianowicie nie spełnia warunków określonych w art. 17 u.ś.r., ponieważ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można ustalić, od kiedy powstała niepełnosprawność Z.R., w związku z powyższym nie spełnia on kryteriów określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. obowiązujących od 1 stycznia 2013 r. Reasumując organ stwierdził, że skoro K.R. nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej na podstawie przepisów rozporządzenia, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.R. podniósł zarzuty: 1. obrazy prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia, art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego realizowanej na podstawie w/w rozporządzenia i tym samym nieuwzględnienie syna opiekującego się matką i pobierającego w związku z tą opieką od dnia 1 września 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony, jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. w ramach rozporządzenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i art. 8 k.p.a. - przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz art. 77 § 1 k.p.a., przez wydanie zaskarżonego postanowienia bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujące niezałatwieniem przez organ sprawy administracyjnej wszczętej w wyniku wniesienia zażalenia. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o: a) zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie syna opiekującego się matką i pobierającego w związku z tą opieką świadczenie pielęgnacyjne jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w ramach rozporządzenia, b) zasądzenie wypłaty należnej pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące kwiecień, maj, czerwiec 2013 r. w kwocie po 200 zł za każdy miesiąc, co daje sumarycznie 600 zł i przekazanie tego świadczenia pieniężnego na konto bankowe K.R., c) zasądzenie ustawowych odsetek od zaległości (należnej pomocy określonej w pkt b), licząc je od dnia 25-go każdego miesiąca, za który należna jest pomoc, do dnia przekazania środków na konto bankowe skarżącego, d) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądem, bądź ewentualnie e) uchylenie postanowień obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z nieco innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Istotą sporu w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu K.R. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego realizowanej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ( Dz.U. nr 413 z 2013r. ) na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przywołanego wyżej unormowania wynikają dwie niezależne przesłanki, które mogą stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. Z kolei druga przesłanka nie została jasno zdefiniowana przez ustawodawcę, który posłużył się w tym wypadku zwrotem "inne uzasadnione przyczyny". W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą sąd w pełni podziela, ugruntowało się stanowisko, że przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia: 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - Lex nr 1510890, 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14 – Lex 1485980, 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 65/14, Białymstoku z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 491/14 - G.Prawna 2014/192/12, Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 771/13 - Lex nr 1405114, Kielcach z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 709/13 – Lex nr 1426784, Szczecinie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 509/13 – Lex nr 1395562, Krakowie z dnia 8 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 389/13 - Lex nr 1447407 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 - Lex nr 1497293). Skoro zatem na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Lektura motywów zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji prowadzi do konkluzji, że Kolegium, podobnie jak i Prezydent Miasta Ł. zamiast skupić się na ocenie wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek zakreślonych treścią art. 61a § 1 k.p.a. przystąpiły do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Takie postępowanie nie może zostać zaakceptowane i świadczy o naruszeniu przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. W motywach postanowienia, którego podstawę prawną - tak jak w rozpoznawanej sprawie - stanowi art. 61a § 1 k.p.a. organ powinien rzetelnie wykazać, że wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, a mianowicie, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania albo, że odmowa wszczęcia postępowania wynika z innych uzasadnionych przyczyn. W tej sprawie oceny takiej brak, ponieważ organ I instancji, a ślad za nim Kolegium - zapominając o treści art. 61a § 1 k.p.a. - badały wyłącznie przesłanki materialnoprawne zakreślone brzmieniem art. 17 u.ś.r. oraz § 2 rozporządzenia warunkujące przyznanie wnioskowanej przez skarżącego pomocy. W rezultacie organy stwierdziły, że skoro K.R. nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej na podstawie przepisów rozporządzenia, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Ocena spełnienia, bądź braku spełnienia przesłanek materialnoprawnych przyznania rozważanej pomocy finansowej mogła nastąpić wyłącznie w toku właściwego postępowania administracyjnego (a nie na jego wstępnym etapie, mającym charakter stricte procesowy), które w świetle ogólnych reguł procedury administracyjnej, powinno zakończyć się załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organy obu instancji wyraźnie nie dostrzegły faktu, iż tylko decyzje administracyjne (a nie postanowienia) rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Nie przesądzając w żadnej mierze o prawidłowości stanowiska organów orzekających w sprawie przyznania K.R. prawa do pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego realizowanej na podstawie § 2 przywołanego na wstępie rozważań rozporządzenia, sąd uznał za konieczne uchylenie wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji. Kontynuując postępowanie organ powinien uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Odnosząc się w tym miejscu do zawartych w skardze wniosków wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny bada wyłącznie legalność, czyli zgodność z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Sąd nie posiada kompetencji do merytorycznego załatwienia sprawy, niejako w zastępstwie organów administracyjnych i orzeczenia o zmianie zaskarżonego postanowienia, czy też idąc dalej - o wypłacie należnej skarżącemu pomocy wraz z odsetkami. Z tych wszystkich powodów sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134 p.p.s.a. IB