II SA/Łd 855/14

Dnia 28 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej M. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i ustaliło dla M.C. opłatę adiacencką w wysokości 14.665,80 zł z tytułu wzrostu, na skutek podziału, wartości nieruchomości położonej w obrębie K., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek 298 i 299. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D. ustalił opłatę adiacencką, w wysokości 14.665,80 zł, w związku ze wzrostem, na skutek podziału, wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek 298 i 299, położonych w obrębie K. gm. D., wskazując sposób płatności i skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie. Do wniesienia opłaty została zobowiązana właścicielka nieruchomości - M. C. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że na wniosek właścicielki nieruchomości, decyzją z dnia [...], Wójt Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerami działek 298 i 299 obr. K.. Decyzja ta stała się ostateczna 2 marca 2012 r. W dniu 31 marca 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o 73.329 zł. W uchwale nr [...] z dnia [...] Rada Gminy D. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości. W tym stanie rzeczy opłata adiacencką wyniosła 14.665,80 zł. W odwołaniu od tej decyzji M.C. stwierdziła, że ustalona opłata jest zbyt wygórowana. Podniosła przy tym, że działki po podziale są nadal działkami rolnymi. Jej zdaniem nie nastąpił wzrost ich wartości. Do chwili obecnej sprzedała tylko dwie działki, co zaledwie pokryło koszty geodezyjne. Pozostałe działki są nadal jej własnością. Podkreśliła, że jej sytuacja finansowa uniemożliwia jednorazową zapłatę przedmiotowej opłaty. Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r., nr 518), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło dla M.C. opłatę adiacencką w wysokości 14.665,80 zł z tytułu wzrostu, na skutek podziału, wartości nieruchomości położonej w obrębie K. gm. D., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek 298 i 299. Przywołując w motywach decyzji treść art. 98a ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1a u.g.n. Kolegium wyjaśniło, że na zlecenie organu I instancji została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. wycena działek nr 298 i 299 położonych w obrębie K. oraz powstałych w wyniku ich podziału działek: od nr 298/2 do 298/10 i od nr 299/1 do nr 299/9. W wyniku wyceny określone zostały wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Wyceny zawarte są w dwóch operatach szacunkowych z 17 marca 2014 r. Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze w rozumieniu art. 153 ust. 1 u.g.n., metodę porównywania parami. Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Kolegium stwierdziło, że przedmiotem dokonanych wycen były niezabudowane działki gruntu położone w obrębie K., gm. D., dla którego to terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla części działki nr 298 o powierzchni 3,8076 ha została wydana decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] znak: [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, w tym budowie drogi wewnętrznej. Natomiast dla części działki nr 299 o powierzchni 2,6428 ha Wójt Gminy D. wydał decyzję z dnia [...] znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, w tym budowie drogi wewnętrznej. W wyniku dokonanego podziału działek nr 298 i 299 - decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] - powstały działki: nr 298/1 o powierzchni 2,5104 ha, nr 298/2 o powierzchni 0,1505 ha, nr 298/3 o powierzchni 0,1505 ha, nr 298/4 o powierzchni 0,1405 ha, nr 298/5 o powierzchni 0,1505 ha, nr 298/6 o powierzchni 0,1405 ha, nr 298/7 o powierzchni 0,1305 ha, nr 298/8 o powierzchni 0,1505 ha, nr 298/9 o powierzchni 0,1505 ha, nr 298/10 o powierzchni 0,1356 ha, nr 299/1 o powierzchni 0,1505 ha, nr 299/2 o powierzchni 0,1505 ha, nr 299/3 o powierzchni 0,1305 ha, nr 299/4 o powierzchni 0,1405 ha, nr 299/5 o powierzchni 0,1505 ha, nr 299/6 o powierzchni 0,1405 ha, nr 299/7 o powierzchni 0,1505 ha, nr 299/8 o powierzchni 0,1505 ha, nr 299/9 o powierzchni 0,1367 ha, nr 299/10 o powierzchni 1,3393 ha. Z zamieszczonego w operacie szacunkowym opisu wynika, że nieruchomość, w skład której wchodzą wymienione wyżej działki, położona jest w odległości około 11 km od centrum miasta B. i około 3 km od miejscowości gminnej - D. Dojazd do szacowanych działek odbywa się drogami publicznymi o nawierzchni asfaltowej. Bliskość drogi wojewódzkiej (ok. 450 m) sprawia, że połączenie z regionem i B. jest bardzo dobre. Sąsiedztwo wycenianych działek stanowią tereny niezabudowane z luźną zabudową mieszkaniową siedliskową. Wzdłuż drogi przez wieś znajduje się nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Rzeczoznawca ustaliła lokalny rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, położonych w trenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujący teren gminy D. i gmin sąsiednich. Z analizy tego rynku wynika, że notowane są transakcje sprzedaży nieruchomości o podobnym charakterze i przeznaczeniu. Można bowiem zaobserwować rozwój budownictwa mieszkaniowego na terenach wiejskich. Na terenach wiejskich wokół większych miast ceny gruntów są znacznie niższe niż w mieście, stąd tereny takie są postrzegane jako atrakcyjne dla potencjalnych inwestorów. W dużym stopniu znaczenie mają również istniejące i projektowane elementy uzbrojenia terenu oraz jakość dróg dojazdowych. Rzeczoznawca analizując akty notarialne z terenu gminy D. i ościennych zauważyła, że ceny gruntów typowo rolnych (bez prawa do zabudowy) kształtują się na poziomie od 0,50 zł do 2 zł za 1 m2, natomiast ceny gruntów rolnych z możliwością przekształcenia na budownictwo mieszkaniowe (zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i dobre sąsiedztwo) kształtują się na poziomie 2 - 10 zł za 1 m2. Notuje się znacznie większą sprzedaż działek już wydzielonych z dużych terenów, niegdyś rolnych, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy. Rzeczoznawca przedstawiła w tabeli 20 transakcji sprzedaży typowych działek budowlanych położonych w miejscowości Rasy (lokalizacja - ok. 11 km od m. B., gm. D.) i wsi K., gdzie działki budowlane osiągnęły ceny od 9,50 zł do nawet 31,20 zł za 1 m2 gruntu. Średnia cena za pojedyncze działki budowlane to 15,40 zł/m2. W samym obrębie K. w ostatnich 3 latach zanotowano kilkanaście transakcji sprzedaży niezabudowanych działek pod budownictwo jednorodzinne, których ceny zawierały się w przedziale od 8,00 zł do 18,00 zł za 1 m2 gruntu. Do szczegółowej analizy przed podziałem nieruchomości rzeczoznawca przyjęła transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych o powierzchniach w przedziale 0,7470 ha - 1,6443 ha stanowiących jedną działkę ewidencyjną, przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast do wyceny po podziale przyjęła transakcje dotyczące nieruchomości o powierzchniach z przedziału 0,5645ha - 0,6001ha składających się z nowowydzielonych działek ewidencyjnych, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z wyceną wartość 1 m2 gruntu działek nr 298 i 299 (powierzchni objętych decyzjami o warunkach zabudowy) przed podziałem wynosiła 4,28 zł, natomiast po podziale wynosiła 7,10 zł. Biorąc pod uwagę określone przez rzeczoznawcę majątkowego wartości wycenianych nieruchomości, na tle cen osiąganych w transakcjach na terenie gminy D. i gmin sąsiednich za grunty podobne, nie sposób - według Kolegium - podzielić zarzutu M.C. o wygórowanej wycenie jej działek. Kolegium uznało więc, że sporządzony do celów ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia tej opłaty. Tym samym organ odwoławczy nie znalazł uchybień w operacie szacunkowym, które powodowałyby niezgodność ze wskazanymi wyżej aktami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości. Zdaniem organu II instancji rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczyła dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości. Wycenę nieruchomości poprzedziła analizą lokalnego rynku nieruchomości. Z analizy tej wynika, że najistotniejszym atrybutem mającym wpływ na cenę nieruchomości jest lokalizacja ogólna i sąsiedztwo. Czynnikiem mającym duży wpływ na cenę jest również wielkość sprzedawanej powierzchni nieruchomości. W dalszej kolejności na cenę wpływają możliwość zagospodarowania i uzbrojenie oraz dojazd do nieruchomości. Organ II instancji nie zgodził się z M. C., że działki po podziale są nadal działkami rolnymi i wyjaśnił, że sam podział nie skutkuje zmianą przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Jednak zmiana przeznaczenia i sposobu zagospodarowania następuje na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego wycena została sporządzona dla nieruchomości (działek) przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, ponieważ przed podziałem nieruchomości wydane zostały decyzje Wójta Gminy D. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na budowie po 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z całą infrastrukturą na działkach nr 289 i 299, a podziału nieruchomości dokonano zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji. Kolegium uchyliło jednak decyzję organu I instancji i orzekło o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ponieważ na podstawie art. 148 ust. 1 u.g.n. obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Zaskarżoną decyzją ustalono jednorazową płatność opłaty "w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna...", co było niezgodne z cytowanym przepisem, a ponadto przepisy u.g.n. w ogóle nie zawierają podstawy prawnej do ustalania w drodze decyzji terminu wniesienia opłaty, ani określania w decyzji skutków zwłoki w zapłacie opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.C. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i naruszenie prawa materialnego tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 81 K.p.a., art. 156 u.g.n. W motywach skargi zarzuciła, iż organ nie powiadomił jej o sporządzeniu operatu szacunkowego, nie dał jej także możliwości zapoznania się z jego treścią, nawet gdy stawiła się z siedzibie organu, celem zapoznania z aktami sprawy. Podkreśliła, że w treści decyzji organu I instancji znajduje się nieprawidłowe stwierdzenie jakoby zapoznała się z materiałem dowodowym w wyznaczonym przez organ terminie. Zdaniem skarżącej decyzja powinna ją informować o możliwości rozłożenia rzeczonej opłaty na raty zwłaszcza, że organ ma wiedzę o jej trudnej sytuacji finansowej. W dalszej części skargi M.C. powtórzyła zarzut odwołania o zawyżeniu wartości działek w sporządzonym operacie, zwłaszcza wobec faktu uwzględnienia do wyceny nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a pominięcie działek rolnych, którymi w istocie w dalszym ciągu są wydzielone działki. Sformułowała nadto zarzuty względem sporządzonego operatu szacunkowego, zwracając uwagę, że działki powstałe po podziale mają powierzchnię 1500m, natomiast rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o powierzchni 6000m, wobec czego trudno uznać, że są to nieruchomości podobne. Dodatkowo rzeczoznawca – zdaniem skarżącej – błędnie ustalił lokalizację ogólną wycenianej nieruchomości oraz jej uzbrojenie, pomijając fakt, że uzbrojenie będą miały tylko działki leżące przy drodze asfaltowej, pozostałe zaś skarżąca sama musi uzbroić budując drogę, studnię, wodociąg. Niezgodne z prawdą jest wreszcie ustalenie rzeczoznawcy, że działki mają dostęp do energii elektrycznej. Ta bowiem może zostać zrealizowana za około 3 lata z uwagi na to, że istniejąca sieć jest za stara, a transformator za mały. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. skarżąca poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdziła, że - w jej ocenie - wartość działek wynikająca z operatu szacunkowego jest zawyżona. Ponadto wyjaśniła, iż nie była świadoma, że taka opłata będzie wymierzona. Skarżąca uważa, że byłaby możliwa spłata należności w momencie sprzedaży kolejnych działek. Ma ciężką sytuację materialną, spłaca kredyt hipoteczny i mimo posiadania gospodarstwa zmuszona była podjąć pracę na stacji paliw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa ocena legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uchylającej decyzję Wójta Gminy D. i ustalającej dla skarżącej M.C. opłatę adiacencką w wysokości 14.665,80 zł z tytułu wzrostu, na skutek podziału, wartości nieruchomości położonej w obrębie K., gm. D., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek 298 i 299 wykazała, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i formalnego, które miały decydujący wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 98a wskazanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 2). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W realiach rozpoznawanej sprawy trzy pierwsze przesłanki - w przekonaniu sądu - nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Bezspornym jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości nr 298 o pow. 3,8076ha i nr 299 o pow. 2,6428ha obręb K., gmina D., stanowiącej własność M.C. Faktem jest również, że uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Gminy D. w sprawie zmiany wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20 % różnicy wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa i uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zachowany nadto został 3-letni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Istotą sporu pomiędzy skarżącą a organami orzekającymi w tej sprawie jest natomiast wysokość ustalonej zaskarżoną decyzją opłaty adiacenckiej i zachowanie organów administracyjnych obu instancji w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego jej ustalenie, które - w ocenie tutejszego sądu - nie wytrzymuje krytyki. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Do takich podstawowych zasad należy przede wszystkim obowiązek: stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) i w tym celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), powinność należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.), czy też obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o naruszeniu przez organy obu instancji wspomnianych norm prawnych w stopniu, który miał decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że dla potrzeb określenia wysokości opłaty adiacenckiej organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu A. P. sporządzenie dwóch operatów szacunkowych, których celem było odrębne określenie wartości rynkowej prawa własności działek nr 298/2-298/10, powstałych w wyniku podziału działki nr 298 oraz określenie wartości rynkowej prawa własności gruntów działek nr 299/1-299/9, powstałych w wyniku podziału działki nr 299. Rzeczone operaty zostały sporządzone w dniu 17 marca 2014 r. i stanowiły podstawę do wszczęcia przez Wójta Gminy D. z urzędu "postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej powstałej w wyniku podziału nieruchomości", o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia 31 marca 2014 r. W rzeczonym zawiadomieniu poinformowano M. C. wyłącznie o treści art. 10 k.p.a. i wyznaczono 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów w przedmiotowej sprawie, zaznaczając, że po jego upływie zostanie wydana decyzja. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania organ bezspornie uchylił się od powiadomienia skarżącej o kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodach w postaci sporządzenia dwóch operatów szacunkowych i możliwości zapoznania się oraz ustosunkowania się do ich treści, zaniechał też poinformowania o wysokości wyliczonej na ich podstawie opłaty adiacenckiej oraz możliwości złożenia kontroperatu, w sytuacji gdyby według skarżącej pierwotny operat został sporządzony wadliwie. Nie pouczył też skarżącej o treści art. 157 u.g.n., ani też o ewentualnej możliwości rozłożenia spornej opłaty na roczne raty płatne w okresie 10 lat, w sytuacji, gdy warunki rozłożenia na raty powinny zostać określone w decyzji o ustaleniu opłaty, jak stanowi o tym art. 147 ust. 1 u.g.n. Wobec tego nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca M.C. została pozbawiona możliwości czynnego udziału w spornym postępowaniu, w następstwie którego ustalono jej obowiązek uiszczenia spornej opłaty, przede wszystkim zaś pozbawiono ją prawa do zapoznania się z treścią operatu i zweryfikowania jego treści. Działanie organu I instancji, a w zasadzie jego brak, podważa w istotnym stopniu zaufanie obywateli do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie oraz świadczy o istotnym naruszeniu zasady informowania stron w rozumieniu art. 9 k.p.a., a nawet o świadomym działaniu na szkodę strony, nieznającej przepisów obowiązującego prawa. Co więcej, nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu I instancji zamieszczone w motywach decyzji, jakoby skarżąca zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym we wskazanym terminie, skoro okoliczności tej nie potwierdzają akta administracyjne, zaś sama skarżąca zarzuca organowi I instancji pozbawienie możliwości zapoznania się z treścią operatu szacunkowego nawet wówczas, gdy stawiła się w siedzibie organu po upływie terminu określonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania celem zapoznania z materiałem dowodowym. Argumentacja organu, że upłynął już 7-dniowy termin na zapoznanie z materiałem dowodowym i obecnie skarżąca ma oczekiwać na wydanie decyzji jest przejawem rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Analiza akt sprawy prowadzi zresztą do wniosku, że uchybienia proceduralne organu I instancji, mające - w ocenie sądu - kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie zostały dostrzeżone i sanowane w toku postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które co do zasady uznało decyzję Wójta Gminy D. za prawidłową, zaś uchyliło ją w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyłącznie z powodu wadliwego zastosowania art. 148 ust. 1 u.g.n. i orzekło co do istoty sprawy o ustaleniu dla skarżącej spornej opłaty. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i omówione wyżej zasady procedowania w takim samym stopniu wiążą zarówno organ I jak i organ II instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej z poszanowaniem norm prawa materialnego i formalnego. W toku postępowania drugoinstancyjnego Kolegium bezspornie powieliło błędy organu I instancji, uniemożliwiając skarżącej zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co świadczy o naruszeniu art. 10 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Dodatkowo zaś uchyliło się od przedstawienia rzeczoznawcy majątkowemu treści odwołania, celem ewentualnego ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów o zawyżeniu wartości szacowanych działek. W orzecznictwie jednolicie podkreśla się, że pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu, czy też takiej sytuacji, że jeżeli strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu, organ zobowiązany jest do przekazania stanowiska strony rzeczoznawcy majątkowemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 2 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 489/11 - Lex nr 1153107 oraz z dnia 2 1 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 962/11 – Lex nr 1143795, Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 507/09 - Lex nr 752532 oraz z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 355/14 – Lex nr 1534110, Łodzi z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 797/07 – Lex nr 385391). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło również, że skarżąca w końcowej części odwołania podniosła, iż sytuacja finansowa, w jakiej się znajduje, uniemożliwia jej uiszczenie rzeczonej opłaty adiacenkciej, zaś organ I instancji na żadnym etapie postępowania nie pouczył jej o treści art. 147 ust. 1 u.g.n., w myśl którego opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Takie sformułowanie treści odwołania w świetle brzmienia art. 147 ust. 1 u.g.n. oraz art. 9 k.p.a. powinno wzbudzić uzasadnione wątpliwości po stronie Kolegium, zobowiązanego przecież do czuwania nad tym ażeby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, które winno wezwać M. C. do wyjaśnienia, czy wnosi ona tylko odwołanie od decyzji, czy też jest to odwołanie wraz z wnioskiem o rozłożenie na raty ustalonej opłaty. Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, który zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), przywoływanego dalej w tekście jako "rozporządzenie". W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela, przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 – Lex nr 1494707). Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1930/11 – Lex nr 1336342). Zatem na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11 - Lex nr 1120654). W rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że uchylił się on od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonych dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatów szacunkowych. Nadto Wójt Gminy D. rozstrzygając w wydanej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej określił ją dla całości działek nr 298 i 299, pomimo tego, że szacowaniem – co wynika jednoznacznie z treści operatu - nie były objęte działki nr 298/1 i 299/10, względem których nie zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji z dnia [...] Nie sposób również zweryfikować sposobu obliczenia rzeczonej opłaty. Z kolei organ II instancji w motywach zaskarżonej decyzji jakkolwiek starał się naprawić w tym zakresie błąd organu I instancji i ocenić wartość dowodową oraz zgodność z prawem rzeczonego operatu, jednakże uczynił to wadliwie nie dostrzegając podstawowych błędów operatów szacunkowych, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty odwołania i skargi o zawyżeniu wartości działek. Niespornym jest mianowicie, że na skutek podziału nieruchomości nr 298 i 299 powstało w każdym przypadku po dziesięć nowych działek. Istotnym jest również, że w efekcie podziału nieruchomości nr 298 i 299 doszło do wydzielenia działek nr 298/10 i 299/9, na których miała być ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na ustanowieniu prawa przejazdu, przechodu, przegonu, która w świetle mapy podziałowej pełni rolę drogi wewnętrznej. Także znajdujące się w aktach sprawy decyzje ustalające warunki zabudowy z dnia [...] dla inwestycji polegających na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, które miałyby zostać zrealizowane na działkach nr 298 i 299, przewidywały lokalizację dróg wewnętrznych przy zachodniej granicy działek nr 298 i nr 299. Nieruchomości przeznaczone pod drogi, co umknęło uwadze organów administracyjnych, wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków jednorodzinnych. Zbywanie takich nieruchomości polega z reguły na zbyciu udziałów w nieruchomości drogowej właścicielom poszczególnych działek budowlanych. Cena takich nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe - drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Zatem ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Reasumując, ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek - z jednej strony fakt, iż powstałe działki budowlane mają dostęp do drogi publicznej, co wpłynie na podniesienie ich ceny, a z drugiej strony fakt, iż część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia. Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z tą ustanowioną przez ustawodawcę zasadą. W tej sprawie organy nie dostrzegły, że wycena powstałych po podziale działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia, który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów dotyczących, co do zasady, wywłaszczenia nieruchomości, wynika konieczność określania przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej nieruchomość pod drogę. Takie rozwiązanie jest uzasadnione w przypadku pozbawienia strony prawa własności nieruchomości. Zostało ono wprowadzone w tym celu, by nie doprowadzić do zaniżenia wartości nieruchomości, która miała uprzednio inne przeznaczenie wpływające na wyższą wartość nieruchomości, a konsekwencji nie doprowadzić do zaniżenia należnego stronie od organu odszkodowania. Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie nie musi następować automatycznie i dosłownie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć w tym zakresie na względzie cel i formę danego postępowania, jak również winien uwzględniać różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. Odpowiednie stosowanie prawa winno uwzględniać modyfikacje wynikające z różnic obu uregulowań. Analogiczny cel, jaki miał na uwadze prawodawca - by nie zaniżyć niezasadnie należności podmiotu, któremu odbierane jest prawo własności nieruchomości, winien być uwzględniony przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W tym jednak przypadku, cel ten winien prowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 223/12 – Lex nr 1212511). W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu. Ustalenie opłaty na jego podstawie jest zatem nieprawidłowe. Zauważyć nadto należy, że w obu operatach na stronie 5 rzeczoznawca, określając daty istotne dla wyceny, wskazał datę, na którą określono i uwzględniono w wycenie stan przedmiotu wyceny jako [...] (dzień podjęcia decyzji podziałowej) oraz 2 marca 2012 r., błędnie traktując ową datę w oparciu o stosowną pieczęć organu naniesioną na decyzję jako datę, kiedy decyzja o podziale uzyskała przymiot ostateczności. Decyzja staje się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania, jak stanowi o tym art. 16 k.p.a., a ten z pewnością nie upływał następnego dnia po wydaniu decyzji podziałowej, co powinny dostrzec jeśli nie biegły, to z całą pewnością organy administracyjne obu instancji. Z tych wszystkich powodów sąd zobligowały był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O powyższym sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, lit. b i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ze względu na charakter zaskarżonej decyzji sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organy rozstrzygnięto zaś w punkcie trzecim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organy zobligowane będą uwzględnić oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku. ms