II SA/Łd 857/12

Dnia 20 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust. 6, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) orzekł, w stosunku do L. S., o: 1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144,00 złotych miesięcznie, za okres od dnia 1 grudnia 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. oraz w wysokości 153,00 złotych miesięcznie za okres od 1 września 2006r. do dnia 31 sierpnia 2011r. oraz za okres od dnia 1 października 2011r. do dnia 31 października 2011r.; 2. zwrocie nienależnie pobranego w/w świadczenia w wysokości 10 629 złotych wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w wysokości 4 590,94 złotych, co łącznie stanowi kwotę 15 219,94 złotych. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż L. S. w dniu 28 września 2005r. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], zmienioną decyzją z dnia [...] znak [...] przyznano wnioskodawczyni prawo do przedmiotowego świadczenia na okres od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2006r. w wysokości 144,00 złotych miesięcznie oraz na okres od dnia 1 września 2006r. na czas nieokreślony w wysokości 153,00 złotych miesięcznie. Następnie w dniu 3 listopada 2011r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...], znak: [...], informujące iż od dnia 4 grudnia 2005r. wnioskodawczyni pobiera dodatek pielęgnacyjny. Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż od grudnia 2005r. strona jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS zasiłek pielęgnacyjny jej nie przysługuje od dnia 1 grudnia 2005r., co znalazło swój wyraz w decyzji Prezydenta Miasta Ł., z dnia [...] znak [...] o zmianie poprzedniej decyzji w części dotyczącej okresu przysługiwania świadczenia i przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2005r. do dnia 30 listopada 2005r., utrzymane w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Organ podkreślił, że o przypadkach, w których nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego strona została pouczona we wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, w tym o tym, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw. Stwierdzono, że strona zapoznała się z częścią II wniosku, w której zobowiązała się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego co potwierdza złożony pod cytowanym oświadczeniem podpis. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. S., w jego treści stwierdzając, iż w jej ocenie organy administracji nie umożliwiły jej, poprzez wsparcie finansowe oraz fachową opiekę, spędzenia życia w domu rodzinnym. Podkreśliła, że została zmuszona do pobytu w domu opieki społecznej, zatem jej daniem naliczona do zwrotu kwota winna być choć częściowo umorzona, choć i tak jej zdaniem jest ona bezprawna. Podkreśliła, iż przyznane jej świadczenia pobierała nie będąc świadomą konsekwencji, z pracownicy ZUS i Centrum Świadczeń Socjalnych przez kilka lat nie zauważyli tej nieprawidłowości. Dalej wskazał, iż 30%, swojej renty, które otrzymuje przeznaczam na nieco godniejsze życie, tj. leki, detergentów, duże ilości środków higienicznych oraz kosmetyczno - pielęgnacyjnych, żywność - w tym cukier, herbatę, kartę telefoniczną niezbędną do kontaktów z najbliższymi itd. Wskazała, że jej stan zdrowia wymaga pomocy osób trzecich praktycznie w każdej sferze życia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację Prezydenta Miasta Ł. zaprezentowaną w treści decyzji pierwszej instancji, jednocześnie zwracając uwagę, iż odwołanie L. S. z dnia 7 maja 2012r. zawiera również wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, w związku z czym Kolegium przekazało w tej części sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję L. S. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o uznaniu nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny za okres od dnia 1 grudnia 2005r. do dnia 31 października 2011r. oraz o zwrocie tegoż świadczenia, jako nienależnie pobranego w wysokości 10 629 złotych wraz z ustawowymi odsetkami. Zdaniem organów obu instancji strona została należycie pouczona o okolicznościach skutkujących utratą prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, co zresztą potwierdziła własnoręcznym podpisem i pomimo takiego pouczenia nie powiadomiła organu o zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do rzeczonych świadczeń. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy stanowisko jest błędne i co trzeba podkreślić, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do treści art. 16 ust. 6 tejże ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1ustawy). Wobec tego poza sporem jest okoliczność, iż warunkiem stwierdzenia przez organ, że dana osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać ich zwrotu jest ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W ocenie Sądu warunek ten będzie można uznać za spełniony tylko wówczas, gdy owo pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Pamiętać bowiem trzeba, że świadczenie rodzinne, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, przyznawane jest osobom niepełnosprawnym oraz będącym w podeszłym wieku, niejednokrotnie bardzo schorowanym, o znacznym stopniu niepełnosprawności fizycznej i psychicznej, mającym często ograniczone możliwości percepcji. Kierowane pouczenie, powinno być ponadto dostępne dla strony w każdym czasie, tak ażeby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone oprócz wniosku, również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru. Warunku tego nie będzie natomiast spełniało pouczenie zamieszczone wyłącznie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby nawet zostało ono opatrzone podpisem strony, który to formularz stanowi element akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień. Wspomniany warunek pouczenia L. S. o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego nie został - w opinii składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie spełniony, a to z tego powodu, że znajdujące się w aktach sprawy pouczenie zamieszczone zostało na formularzu wniosku, w jego dolnej części już po podpisie strony i bardzo drobnym drukiem, a przy tym skonstruowane dość enigmatycznie poprzez wskazanie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, w zakresie którego następuje odesłanie do przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Nie odnosi się ono wobec tego indywidualnie do osoby skarżącej, a nadto jego brzmienie jest nieczytelne dla przeciętnego świadczeniobiorcy. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o pouczenia zawarte w decyzjach Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz [...], które posługują się lakoniczną i ogólnikową formułką "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego strona obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia ds. Obsługi Świadczeń Rodzinnych ul. A 45, [...] Ł." Przy czym organ nie wyjaśnia jakie to zmiany, w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącej, mogłyby mieć wpływ na otrzymywane świadczenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza również otrzymania przez stronę jakiegokolwiek innego pouczenia, chociażby w formie odrębnego pisma. Należy zauważyć, że skarżąca w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego miała wprawdzie 42 lata, ale od 1987 roku jest inwalidą pierwszej grupy, a jej inwalidztwo istnieje od dzieciństwa, co wynika z zaświadczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 14 maja 1987r., wymaga opieki innej osoby, bowiem nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Jak podkreśliła skarżąca w wieku dziecięcym zachorowała na chorobę Hainego – Medina, efektem której jest niedowład kończyn zarówno dolnych jak i górnych. Zdaniem Sądu stan zdrowia skarżącej winien być uwzględniony i oceniony przez organ w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przekonaniu Sądu, nie można w tej sytuacji zgodzić się z organami administracji publicznej, że strona pomimo pouczenia o sytuacjach powodujących utratę prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w tym samym okresie pobierała konkurencyjne świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postaci dodatku pielęgnacyjnego, wobec czego obecnie winna zwrócić nienależnie pobrane świadczenie. Podkreślić w tym miejscu wypada, że Sądy Administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w tej kwestii, prezentując stanowisko, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Warunkiem uznania wypłaconego świadczenia za świadczenie nienależne jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, iż uprawnienie do jego otrzymywania ustało. Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie posiadanego uprawnienia. Skutecznie, czyli w formie pisemnej poprzez wyraźne opisanie językiem dostosowanym do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela wszystkich zdarzeń, jakie mogą mieć wpływ na ustanie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczenia, ze wskazaniem sankcji grożących w przypadku niedopełnienia obowiązku udzielenia informacji (zob: wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2078/10 - Lex nr 957287, z dnia 4 października 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 762/11 - Lex nr 1069676 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 220/11 - LEX nr 957344). Konkludując należy stwierdzić, iż działania organów podjęte w rozpatrywanej sprawie naruszają zasadę praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 6 i 8 K.p.a.). Organy obowiązane są przecież do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Podkreślić należy przy tym, że wymóg prawidłowego pouczenia jest tym bardziej istotny w sprawach dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych zważywszy, że świadczenia te w zasadzie przyznawane są osobom starszym, schorowanym, niepełnosprawnym, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Treść pouczenia powinna być zatem dostosowana do możliwości adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. usunął z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną powtórnie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w szczególności wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącej o braku prawa do pobieranego świadczenia, uwzględniając stan zdrowia skarżącej i tym samym możliwości działania, a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, które umotywuje w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. m.o.