II SA/Łd 868/03

Dnia 10 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawo- mocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz T. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126"), wstrzymał "z chwilą doręczenia postanowienia" roboty budowlane przy wykonywaniu robót elewacyjnych budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 74 w T., przy A 8, których inwestorem jest T. B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w dniu 10.kwietnia 2003r. dokonano oględzin budynku mieszkalnego przy A 8 w T.i stwierdzono, ze dokonano docieplenia ścian, wskazanego wyżej budynku mieszkalnego, styropianem grubości 5 cm. Docieplenie ściany od strony ulicy A wykracza poza granicę działki (na ulicę ) oraz ma znaczący wpływ na wygląd elewacji budynku, na warstwie styropianu ułożono warstwę tynku cienkowarstwowego z siatką. Inwestor występował do Starostwa ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót, polegających na ociepleniu ścian północnej i południowej części wschodniej budynku. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] "Starostwo Powiatowe Wydział Architektury i Budownictwa" zobligowało wszakże inwestora do uzyskania pisemnej zgody zarządcy drogi powiatowej (A) oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na powyższe roboty. W dniu kontroli inwestor nie posiadał na wykonanie robót elewacyjnych wymaganego zgłoszenia, w związku z powyższym stosownie do postanowień art.50 ust l pkt l ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn.zm.) koniecznym stało się, zdaniem organu, wstrzymanie robot budowlanych przy wykonywaniu elewacji przedmiotowego budynku. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył T. B., wskazując na jego niezasadność, wobec tego, iż w dniu doręczenia orzeczenia (14.kwietnia 2003r.), roboty związane z ociepleniem tej części budynku były już zakończone. Zakończenie robót miało bowiem miejsce dnia 12.kwietnia 2003r. Ponieważ zaś nie można wstrzymać robót już wykonanych, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. Nr 98/00, poz.1078") oraz art.50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106/00, poz. 1078"), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach orzeczenia podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art.50 ust.l pkt l ustawy z dnia 7.lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Dz. U. Nr 106/00, poz.1126 z późn. zm.") w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, zakres prowadzonych robót budowlanych, związanych z ociepleniem budynku wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, ponieważ inwestycja ta nie znajduje się w wykazie obiektów i robót budowlanych, wyliczonych w art. 29 Prawa budowlanego. Wykaz ten ma charakter enumeratywny, co powoduje, iż tylko te obiekty i roboty budowlane mogą być prowadzone bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi. Przepis ten nie może być zatem stosowany rozszerzająco. W prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym ustalono, że inwestor wystąpił w dniu 3.04.2003 r. do Starostwa Powiatowego w T. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót polegających m.in. na ociepleniu ścian budynku, jednakże postanowieniem tego organu z dnia [...] znak: [...] zobowiązano go do uzyskania zgody zarządcy drogi powiatowej A oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Aczkolwiek inwestor wystąpił ze zgłoszeniem wykonania docieplenia budynku, to obowiązkiem organów administracji publicznej jest dokonanie właściwej klasyfikacji i prowadzenia postępowania w określonym przepisami w/w ustawy, trybie, co pozostaje nie bez znaczenia dla prawidłowości planowanych przez inwestora prac i ich oceny przez organy nadzoru budowlanego. Skoro zaś roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., należy w tym przedmiocie prowadzić dalsze postępowanie, mające na względzie wymagania, jakie należy wykonać w zakresie doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami, dotyczącymi uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jak przyjęto - zgłoszenia. Powyższa nieprawidłowa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nie wpływa jednak, zdaniem organu odwoławczego, na prawidłowość podjętego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia, W myśl art. 50 ust.1 pkt l Prawa budowlanego, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych zarówno w sytuacji braku pozwolenia jak i zgłoszenia. Zatem fakt, iż w dniu kontroli, tj. 10.04.2003 r. inwestor nie posiadał stosownego zezwolenia na wykonanie tych robót (bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadził od dnia 3.04.2003 r. postępowanie w sprawie zgłoszenia ), stanowił wystarczającą podstawę do wydania przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że przedmiotowe postanowienie jest niezasadne, bowiem roboty budowlane zostały zakończone w dniu 12.kwietnia 2003r., tj. przed jego doręczeniem, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W protokole oględzin organu I instancji z dnia 23.kwietnia 2003 r. stwierdzono, że do zakończenia robót wymagane jest położenie wierzchniej warstwy tynku, którego kolor wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]. jest zatem, zdaniem organu II instancji, prawidłowe. Wskazane zaś okoliczności, dotyczące prawidłowości klasyfikacji robót budowlanych, winny mieć wpływ na wydanie w dalszym etapie, stosownego rozstrzygnięcia w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożył T. B., wnosząc o jego uchylenie, jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu podniósł, iż niedopuszczalne jest utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji w sytuacji, gdy "ocena organu odwoławczego jest co do istoty" odmienna od dokonanej w żalonym postanowieniu. Skoro zatem, kwalifikacja wykonanych przez skarżącego robót, dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. była wadliwa, obowiązkiem organu odwoławczego było, zdaniem skarżącego, uchylenie orzeczenia i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Podniósł również, iż po wykonaniu robót przy elewacji frontowej budynku, faktycznie wykonał obowiązki nałożone nań postanowieniem organu architektoniczno-budowlanego z dnia [...] Niezależnie od tego zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenia przepisów "art. 7,8,9 i 10 Kpa", ponieważ nie został zawiadomiony "o wszczęciu postępowania w sprawie dokonanej samowoli budowlanej", przez co nie dano mu możliwości jej usankcjonowania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 106 ze zm.), w sytuacjach innych od wskazanych w art. 48 tejże ustawy (a skutkujących obligatoryjną rozbiórką), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Oznacza to, po pierwsze, iż dla zastosowania powyższej regulacji bez znaczenia jest czy inwestor zaniechał dokonania zgłoszenia czy też nie uzyskał wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Po wtóre, że roboty budowlane muszą być w toku. W badanej sprawie jest rzeczą niewątpliwą, iż inwestor dokonał zgłoszenia robót, polegających na dociepleniu ścian budynku mieszkalnego. Faktem jest również, iż w dacie jego dokonywania, na prowadzenie tego rodzaju robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę. (porównaj Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11.lutego 2002r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ka 1008/00 niepubl., z dnia 12.kwietnia 2000r., w sprawie o sygn.akt II SA/Gd 2399/98, z dnia 19.listopada 2001r, w sprawie o sygn.akt IV S.A. 390/01, Wspólnota 2002 nr 1, str.50). Inwestor przystąpił jednakże do zamierzonych robót zanim upłynął termin do złożenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, postanowieniem Starosty Powiatowego w T. z dnia [...]., wezwany został do uzupełnienia zgłoszenia, czego przed przystąpieniem do robót nie uczynił. Tym samym, niezależnie od nieprawidłowej kwalifikacji wniosku przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jest oczywiste, iż prowadząc opisane wyżej roboty, inwestor nie legitymował się ani pozwoleniem na budowę ani skutecznie dokonanym zgłoszeniem Jak wszakże wspomniano, konieczną przesłanką do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jest by roboty te nie zostały zakończone (porównaj np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26.marca 1999r., w sprawie o sygn.akt IV SA 532/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 46771 oraz z dnia 16.marca 2000r., w sprawie o sygn.akt IV SA 228/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 54751). W badanej sprawie natomiast organ odwoławczy, powołany do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, okoliczności wspomnianej nie wyjaśnił. Tymczasem zarzut wykonania robót, był jedynym zawartym w złożonym przez inwestora zażaleniu. Nie można bowiem uznać za miarodajne, ustaleń poczynionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie oględzin, dokonanych w dniu 23.kwietnia 2003r. Zostały one bowiem przeprowadzone z naruszeniem zasad, określonych w art. 10 § 1 i art. 79 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), ponieważ żadna ze stron (ani ich pełnomocników) nie została powiadomiona o ich terminie ani też w nich nie uczestniczyła. Tymczasem stwierdzenia, zawarte w protokole wizji, stały się podstawą (jedyną) ustaleń, że roboty budowlane przy elewacji budynku nie zostały zakończone. W sposób niewątpliwy wpłynęły zatem na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, podnieść należy, iż brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania (naruszenie art. 61 § 4 k.pa..), jakkolwiek niewątpliwy, nie miał wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, został bowiem konwalidowany, prawidłowo doręczonym stronom zawiadomieniem o terminie i przedmiocie oględzin, przeprowadzonych w dniu 10.kwietnia 2003r.). Po myśli art. 152 p.s.a. rozstrzygnięto natomiast w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.